Helsefremmende og forebyggende innsats i helse- og omsorgstjenesteloven

Bestemmelsen tydeliggjør sammen med § 3-2 første ledd nr. 1 kommunens ansvar for å fremme helse og forbygge sykdom, skade og sosiale problemer, og at disse oppgavene er en del av nødvendige og forsvarlige tjenester, jf. §§ 3-1 og 4-1.

Helse- og omsorgstjenesteloven legger til rette for innsats tidlig i utviklingsforløpet av sykdom og sosiale problemer, herunder forebygging og tidlig intervensjon. Forebygging i helse- og omsorgstjenestene innebærer at kommunen iverksetter tiltak på riktig tidspunkt i et utviklingsforløp av en sykdom eller lidelse med sett opp mot hva som er mest effektivt for helseutfall, sosiale problemer og for å spare lidelser. 

Helsefremmende og forebyggende innsats er forankret i helse- og omsorgstjenesteloven som tre oppgaver:

• Egne helsefremmende og forebyggende tjenester slik som helsestasjonstjeneste og helsetjeneste i skoler, jf. § 3-2 første ledd nr. 1.
• Helsefremmende og forebyggende innsats som en del av alle kommunale helse- og omsorgstjenester, jf. § 3-3 første ledd.
• Helse- og omsorgstjenestenes bidrag i det tverrsektorielle folkehelsearbeidet, jf. § 3-3 andre ledd.

Formålene med helse- og omsorgstjenesteloven er blant annet å forebygge og tilrettelegge for mestring av sykdom, skade, lidelse og nedsatt funksjonsevne og å forebygge sosiale problemer, jf. § 1-1 nr. 1 og 2.

Helse- og omsorgstjenestens ansvar for helsefremmende og forebyggende arbeid

Etter første ledd skal kommunen ved ytelse av helse- og omsorgstjenester fremme helse og søke å forebygge sykdom, skade og sosiale problemer. Dette skal blant annet skje ved opplysning, råd og veiledning.

Bestemmelsen slår fast at alle deler av den kommunale helse- og omsorgstjenesten har ansvar for å fremme helse og forebygge sykdom, skade og sosiale problemer. Dette ansvaret ligger med andre ord ikke bare hos de konkrete helsefremmende og forebyggende tjenestene som går frem av § 3-2 første ledd nr. 1. Helse- og omsorgstjenestene etter § 3-2 første ledd nr. 2 til 6 har også ansvar for å fremme helse og søke å forebygge sykdom, skade og sosiale problemer som en del av sin ordinære virksomhet.

Relevante helsefremmende og forebyggende tiltak skal altså iverksettes i alle deler av helse- og omsorgstjenesten. Det innebærer blant annet at fastleger, hjemmetjenesten og svangerskaps- og barselomsorgen har et ansvar for også å arbeide forebyggende. Samtidig er det ofte nødvendig med tverrfaglig innsats i samarbeid med barnehage og skole, barnevern, arbeidslivets aktører og med frivillige organisasjoner.

Ansvaret etter første ledd omfatter blant annet opplysninger, råd og veiledning som kan bidra til å fremme helse og forebygge sykdom, skade og sosiale problemer. Opplysning, råd og veiledning er en viktig del av det forebyggende arbeidet og omfatter oppsøkende virksomhet overfor utsatte grupper, samt opplysningsvirksomhet, rådgivnings- og veiledningstjenester. Det er ikke tilstrekkelig med en medisinsk tilnærming. Kommunen skal også sikre en helhetlig og sosialfaglig tilnærming til arbeidet. Kommunens ansvar for å gi opplysning, råd og veiledning må sees i sammenheng med pasientens og brukerens rett til å medvirke ved gjennomføring av helse- og omsorgstjenester, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1.

Det er en generell oppgave for helse- og omsorgstjenester å sørge for forebygging, for eksempel i form av tidlig intervensjon. Innenfor helse- og omsorgstjenestene må kommunen iverksette tiltak på riktig tidspunkt i utviklingsforløpet av en sykdom eller lidelse sett opp mot hva som er mest effektivt for helseutfall og for å spare lidelser. Det er god praksis at kommunen driver sine helse- og omsorgstjenester slik at det sikrer flest mulig leveår med god helse for den enkelte.

Forsvarlige tjenester krever derfor ikke bare forsvarlig behandling innenfor en gitt fase i et utviklingsforløp i utvikling av sykdom, som for eksempel forsvarlig dialysebehandling eller forsvarlig akuttbehandling. Dersom det ikke blir iverksatt nødvendig tiltak for å forebygge eller begrense sykdomsutviklingen, og dette er det mest effektive med tanke på å forebygge eller begrense en sykdomsutvikling, kan dette være uforsvarlig. Kommunens plikt til å ivareta forebygging er dermed integrert i kommunens ansvar for å sørge for nødvendige og forsvarlige tjenester, jf. §§ 3-1 og 4-1.

Eksempler på viktige forebyggingsarenaer innenfor helse- og omsorgstjenestene er blant annet allmennlegetjenesten, omsorgstjenesten, helsestasjons- og skolehelsetjenesten, svangerskaps- og barselomsorgstjenester, lærings- og mestringsaktiviteter som frisklivstilbud, og forebyggende psykisk helsearbeid samt forebygging av rusmiddelavhengighet. Dette er ikke en uttømmende opplisting. Plikten til å ivareta forebygging kan gjelde innenfor alle helse- og omsorgstjenester kommunen skal sørge for.

At fastlegen har et ansvar for å tilby forebyggende tiltak følger også uttrykkelig av fastlegeforskriften § 27 om individrettet forebygging som integrert del av tjenesteytingen.

Kommunens helsefremmende og forebyggende arbeid i helsestasjons- og skolehelsetjenesten er nærmere regulert i forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er omtalt i rundskrivet til hol. § 3-2 nr. 1.

Helse- og omsorgsdepartementet har laget et rundskriv om forebyggende hjemmebesøk i kommunene (regjeringen.no). Rundskrivet beskriver hvordan kommunene kan bruke forebyggende hjemmebesøk som en del av tjenestetilbudet sitt til eldre.

Kommunens ansvar for helsefremmende og forebyggende arbeid etter første ledd må også sees i sammenheng med hol. § 3-3 a om kommunens ansvar for å forebygge, avdekke og avverge vold og seksuelle overgrep.

Samarbeidsavtalene mellom kommuner og helseforetak skal omfatte samarbeid om forebygging, jf. hol. § 6-2 første ledd nr. 10. Les mer om innholdet i avtalen i veilederen om samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak.

Helse- og omsorgstjenestenes plikt til å bidra i kommunens folkehelsearbeid

Helse- og omsorgstjenestene skal bidra i kommunens folkehelsearbeid. Det omfatter blant annet å bidra i kommunens arbeid med oversikt over befolkningens helsetilstand og påvirkningsfaktorer etter folkehelseloven § 5. Dette følger av hol. § 3-3 andre ledd.

Bestemmelsen tydeliggjør at helse- og omsorgstjenestene også har oppgaver i folkehelsearbeidet. Den må sees i nær sammenheng med folkehelseloven. Deler av helse- og omsorgstjenestens forebyggende arbeid vil være folkehelsearbeid, og er dermed overlappende med folkehelseloven. Les mer om forholdet mellom folkehelseloven og helse- og omsorgstjenesteloven forarbeidene til folkehelseloven (regjeringen.no) kapittel 11.3.2.

Etter folkehelseloven § 5 skal kommunen ha nødvendig oversikt over helsetilstanden i befolkningen og positive og negative faktorer som kan virke inn på denne. Det går frem at oversikten blant annet skal være basert på kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene. Bestemmelsen er nærmere omtalt i veilederen om systematisk folkehelsearbeid.

Helse- og omsorgstjenesten skal etter hol. § 3-3 andre ledd bidra med kunnskap om folkehelseutfordringer, det vil si utfordringer knyttet til helse og livskvalitet i hele befolkningen eller bestemte grupper, og forhold som påvirker denne, som en del av kommunens ansvar for å ha oversikt over befolkningens folkehelseutfordringer etter folkehelseloven. Plikten må sees i sammenheng med kravet om forsvarlige tjenester, herunder kravet om å iverksette tiltak der det gir størst effekt for befolkningens helse.

Ofte vil kunnskap fra kommunens egen helse- og omsorgstjeneste være av mer kvalitativ og  utfyllende art sammenlignet med opplysninger kommunen får fra statlige helsemyndigheter og fylkeskommuner, som kan være av mer kvantitativ art slik som for eksempel statistikk. Helse- og omsorgstjenesten kan blant annet bidra med kunnskap fra skolehelsetjenesten om utfordringer knyttet til ungdomsmiljøer. Videre kan for eksempel helsestasjonen identifisere spesielle utfordringer knyttet til etniske minoriteter, og legetjenesten fange opp bekymringer om nærmiljøet mv.

Oversikten etter folkehelseloven § 5 skal også danne grunnlag for planlegging og utforming av tjenesten. Oversikt over helsetilstanden i kommunens befolkning og faktorer som påvirker denne, vil bidra til å synliggjøre gjeldende behov for tjenester og å vurdere fremtidige behov for helse- og omsorgstilbud, herunder innretning og omfang av det helsefremmende og forebyggende arbeidet i tjenesten, jf. hol. §§ 3-1 og 3-3 første ledd. Oversikten blir dermed et viktig verktøy for at kommunen skal kunne ivareta sørge for-ansvaret sitt.

Helse- og omsorgtjenesten skal også bidra med kompetanse og kapasitet til kommunens folkehelsearbeid. Dette omfatter for eksempel helsefaglig kompetanse som epidemiologi og kunnskap om årsakssammenhenger mellom påvirkningsfaktorer og helseutfall.

Arbeid for at det blir satt i verk velferds- og aktivitetstiltak

Helse- og omsorgstjenesten skal arbeide for at det blir satt i verk velferds- og aktivitetstiltak for barn, eldre og funksjonshemmede og andre som har behov for det. Dette følger av tredje ledd.

Bestemmelsen sier ikke noe om hvilke tiltak i helse- og omsorgstjenesten dette gjelder. Den gir tjenesten anledning til nytenking og kreativitet med sikte på å finne frem til formålstjenlige virkemidler tilpasset spesielle befolkningsgrupper og lokale behov. Tiltakene må dessuten tilpasses aktivitetene til andre offentlige sektorer og kommunens økonomi, og kan videre tilpasses tilbud som private organisasjoner driver. I mange tilfeller vil det være naturlig å samarbeide med andre instanser om passende tiltak, for eksempel barnevern, skolemyndighetene og kultursektoren.

Bestemmelsen bør også ses i sammenheng med kommunens plikt til å iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. folkehelseloven § 7 første ledd.

Sentrale forarbeider

• Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven (regjeringen.no)