1.16.1 Generelt om bestemmelsen

§ 1-16 gir adgang til å påklage de fleste kommunale vedtak i bevillingssaker inn for fylkesmannen. Fylkesmannen kan prøve om vedtakene er gyldige.

Klagefristen er tre uker, jf. forvaltningsloven § 29. Klagefristen skal fremgå av underretningen om bevillingsvedtaket, jf. forvaltningsloven § 27 tredje ledd.

Avgjørelser om salgs- og skjenkebevillinger er iht. alkoholloven overlatt til kommunenes frie skjønn. Fylkesmannens kompetanse i klagesaker etter alkoholloven er tilsvarende begrenset. Fylkesmannen kan ikke overprøve kommunenes frie skjønn. Fylkesmannen kan kun prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, er truffet av rett organ og er blitt til på lovlig måte. Formuleringen er hentet fra kommuneloven og gir fylkesmannen kompetanse til å prøve de samme sider av vedtaket som ved lovlighetskontrollen etter kommuneloven § 59. Det innebærer bl.a. at det kan prøves om vedtaket er et utslag av myndighetsmisbruk fra kommunens side. Fylkesmannens overprøvingsadgang svarer til domstolenes alminnelige adgang til å overprøve forvaltningsvedtak.

Dersom fylkesmannen finner at vedtaket er lovlig, og er blitt til på lovlig måte, kan ikke kommunens skjønn overprøves. At fylkesmannen er uenig i skjønnsutøvelsen eller mener at vedtaket er uhensiktsmessig, gir ikke grunnlag for å kjenne vedtaket ugyldig. Den enkelte kommune har stor frihet til å fastlegge sin egen bevillingspolitikk. Dette innebærer at det kan være store forskjeller i bevillingspraksis mellom kommuner – uten at det er i strid med alkoholloven.

I de senere år har det funnet sted en liberalisering av alkoholpolitikken i mange kommuner.

I kommunenes frihet til å utforme sin egen alkoholpolitikk ligger også friheten til å utforme en restriktiv politikk. Ingen søker har krav på salgs- eller skjenkebevilling, og kommunen kan alltid avslå en søknad. Et avslag som er alkoholpolitisk begrunnet, kan bare helt unntaksvis oppheves på grunnlag av tilblivelsesmangler. Et avslag som er begrunnet med bestemte kommunale retningslinjer eller mål for alkoholpolitikken, et ønske om å begrense antallet salgs- eller skjenkesteder av en bestemt type, eller med alkohollovens formålsbestemmelse eller lignende er i utgangspunktet en saklig og tilstrekkelig begrunnelse for et avslag.

Dersom et bestemt hensyn i utgangspunktet er saklig, er det kommunen selv som avgjør hvor tungt det skal veie. Et vedtak kan med andre ord ikke oppheves eller omgjøres fordi fylkesmannen mener andre og viktigere hensyn taler for et annet resultat.

Der hvor fylkesmannen finner at et vedtak etter alkoholloven ikke er innholdsmessig lovlig, ikke er truffet av riktig organ eller ikke er blitt til på lovlig måte, bør vedtaket oppheves og sendes tilbake til kommunen for helt eller delvis ny behandling. Bare helt unntaksvis bør fylkesmannen fatte nytt vedtak, da dette vil stride mot kommunenes selvstyre i alkoholspørsmål. At saken som hovedregel bør sendes tilbake til kommunen er en naturlig konsekvens av den store skjønnsfrihet som er lagt til kommunene etter alkoholloven. Kommunens nye behandling må rette opp de saksbehandlingsfeil som førte til opphevelse. På den annen side er det ikke gitt at kommunens nye behandling vil føre til at vedtak fattes i tråd med klagers ønske.

Hvis klager får medhold hos klageinstansen, har dette bare betydning for resten av den inneværende bevillingsperioden.

Alkohollovens regler om klagerett utfylles på flere punkter av alminnelige forvaltningsrettslige regler. I fremstillingen av alkohollovens regler nedenfor vil en del av de alminnelige reglene berøres.

Statlige bevillingsvedtak kan påklages etter reglene i forvaltningsloven.

1.16.2 Avgjørelser som kan påklages

Det er kommunens enkeltvedtak etter § 1-8 og kapittel 3, 4 og 7 som kan påklages til fylkesmannen:

• vedtak om tildeling og avslag på søknad om bevilling, herunder søknader om utvidelser (salgs- og skjenketider, salgs- og skjenkeareal, grupper alkoholholdig drikk, tilvirkning for skjenking i egen virksomhet eller innførsel for salg/skjenking i egen virksomhet)
• vedtak om inndragning
• vedtak om fastsettelse av gebyr

Det er bare avgjørelser som er enkeltvedtak etter forvaltningslovens regler, som kan påklages. I denne begrensningen ligger det bl.a. at uttalelser som innhentes i forbindelse med saksbehandlingen i kommunen, ikke kan påklages. Kommunale forskrifter og retningslinjer kan heller ikke påklages.

1.16.3 Hvem som har klageadgang

Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. For å ha ”rettslig klageinteresse” må man ha en viss tilknytning til saken. Klageretten har samme omfang som søksmålsretten. Begrepet ”rettslig klageinteresse” skal stort sett tolkes på samme måte som begrepet ”rettslig interesse” i sivilprosessen.

1.16.4 Fylkesmannens kompetanse i klagesaker

Fylkesmannens kompetanse til å kontrollere lovligheten i medhold av § 1-16 er begrenset til å prøve om vedtaket er innholdsmessig lovlig, er truffet av rett organ, og om det er blitt til på lovlig måte. Med en begrenset klageadgang må klageinstansen skille mellom hva som er skjønn om rettsanvendelsen, som kan overprøves, og hva som er det frie skjønnet. Innenfor denne rammen kan fylkesmannen prøve:

1.16.4.1 Innholdsmessig lovlighet

Fylkesmannen kan for det første prøve om et vedtak er innholdsmessig lovlig. I kravet om at vedtaket må være innholdsmessig lovlig ligger både et krav om at det ikke skal stride mot lov, og at det skal bygge på en riktig lovtolkning og ikke være et utslag av myndighetsmisbruk.

Lovstridige vedtak
Dette innebærer for det første at det kan prøves om kommunens vedtak ligger innenfor lovens rammer. Som eksempel kan nevnes situasjoner hvor kommunen har fastsatt ulovlige vilkår for en skjenkebevilling eller har gitt dispensasjon fra § 1-10 slik at virksomheten eller dødsboet kan fortsette i lengre tid enn tre, evt. fire, måneder. Dette vil være vedtak kommunen ikke har hjemmel til å fatte.

Lovtolkning
For det andre kan fylkesmannen prøve om vedtaket bygger på en riktig lovtolkning. Feilaktig lovforståelse kan føre til at skjønnet blir uriktig, for eksempel dersom bevillingsmyndigheten tolker skjønnsmessige begreper i alkoholloven på en uriktig måte. Som eksempel kan nevnes at kommunen anlegger en for snever forståelse av begrepene «en enkelt bestemt anledning» og «en enkelt anledning» i hhv. §§ 1-6, 4-2 og 4-5. Dette vil kunne medføre at søknader avslås som følge av mangelfull eller manglende skjønnsutøvelse, noe som kan få følger for vedtakets gyldighet.

Myndighetsmisbruk
Det er ikke noen skarp grense mellom tilfeller hvor kommunen har fattet et vedtak i strid med loven etter en uriktig lovforståelse og tilfeller som innebærer misbruk av skjønnsmyndigheten. De tilfellene hvor kommunen tar utenforliggende hensyn, fatter vilkårlige eller sterkt urimelige vedtak eller forskjellsbehandler på en usaklig måte, benevnes tradisjonelt som myndighetsmisbruk.

Fylkesmannen kan prøve om vedtaket er sterkt urimelig eller innebærer usaklig forskjellsbehandling. Det ligger i alkohollovens system at det skal svært mye til før en forskjellsbehandling faktisk er usaklig. Det er full adgang for den enkelte kommune til å begrense antall bevillinger, både ut fra alkoholpolitiske hensyn og flere andre hensyn. Dette gjelder selv om det fører til at enkelte steder får avslag på tross av at de ikke skiller seg nevneverdig fra steder som får innvilget bevilling. I kommuner hvor det er vedtatt et "tak" på antall bevillinger, blir dette svært tydelig. Her vil bevillingssøkerne konkurrere om et knapt gode. Det kan i slike tilfeller være nødvendig at kommunen velger mellom konkurrentene på grunnlag av svært små forskjeller, uten at dette i seg selv er usaklig forskjellsbehandling. I disse tilfellene bør det gå frem av vedtaket hvorfor man valgte det ene stedet fremfor det andre.

Også der hvor det ikke er satt "tak" på antall bevillinger, kan kommunen avslå en søknad med den begrunnelse at man ikke ønsker flere salgs- eller skjenkesteder – av en bestemt type eller helt generelt. Videre vil friheten til å utøve politisk skjønn i seg selv gi stort rom for forskjellsbehandling mellom ulike skjenke- og salgssteder. Kommunen kan legge vekt på en rekke, tildels motstridende, hensyn som avhengig av forskjellige prioriteringer kan slå ulike veier. Det innebærer derfor ikke i seg selv usaklig forskjellsbehandling om et hensyn medfører at bevillingssøknaden avslås i ett tilfelle, mens en annen søknad godkjennes av samme grunn. Fylkesmannen kan ikke kjenne vedtaket ugyldig bare fordi han finner det uheldig eller uhensiktsmessig.

Alkoholloven åpner for store variasjoner mellom kommunene. Den enkelte kommune kan velge å ikke gi salgs- eller skjenkebevillinger, mens andre kommuner kan ønske å føre en liberal politikk. Dette innebærer ingen usaklig forskjellsbehandling.

Hvis bevillingsmyndigheten fatter vedtak vilkårlig eller bygger avgjørelsen på utenforliggende hensyn, vil det kunne medføre ugyldighet. For eksempel kan ikke kommunen velge mellom bevillingssøknader ved hjelp av loddtrekning eller andre tilfeldige metoder.

Det skal svært mye til for at klageinstansen eller domstolen skal kunne fastslå at en eller flere kommunestyrerepresentanter i et gitt tilfelle virkelig har tatt utenforliggende hensyn, dvs. andre hensyn enn de som etter en liberal og rommelig oppfatning kan anses hjemlet i loven som saklige.

Kommunen har en vid skjønnsfrihet etter alkoholloven. I § 1-7a er et utvalg av de vanligste momentene nevnt. Oppregningen er imidlertid ikke uttømmende. Det innebærer dels at kommunen kan legge vekt på andre hensyn og dels at den ikke trenger å vurdere alle hensynene som er nevnt i § 1-7a. Generelt kan det sies at alle hensyn som fremmer alkohollovens formål, er relevante, men også andre hensyn enn de som direkte fremmer lovformålet, kan vektlegges. Saklige hensyn er lovlige, og det skal svært mye til før det kan sies at det er tatt utenforliggende hensyn. Alkoholloven gir heller ingen anvisning på hvordan ulike hensyn skal veies mot hverandre. Dersom et bestemt hensyn i utgangspunktet er saklig, er det kommunen selv som avgjør hvor tungt det skal veie. Et vedtak kan med andre ord ikke oppheves eller omgjøres fordi fylkesmannen mener andre og viktigere hensyn taler for et annet resultat. Dersom fylkesmannen først kommer til at kommunen var berettiget til å legge vekt på de hensyn man bygget avgjørelsen på, kan han altså ikke overprøve den vekt kommunen har tillagt disse hensyn i forhold til andre relevante hensyn. Den skjønnsmessige avveiningen av de ulike relevante hensynene hører inn under kommunens frie skjønn. Forøvrig vises det til merknadene til § 1-7a.

Følger av at et vedtak ikke er innholdsmessig lovlig
Dersom et vedtak er lovstridig, vil det være ugyldig. Det kan imidlertid tenkes at bare deler av vedtaket rammes av en ugyldighetsgrunn. For eksempel kan vilkåret være ugyldig fordi det ble tatt utenforliggende hensyn ved fastsettelsen av vilkåret. Som hovedregel vil bare ugyldigheten rekke så langt ugyldighetsgrunnen tilsier. Unntak kan imidlertid tenkes der de forskjellige delene i vedtaket er knyttet sammen på en slik måte at hvis én del faller bort, svikter forutsetningene for hele vedtaket.

I de tilfellene vedtaket innebærer myndighetsmisbruk eller bygger på uriktig lovtolkning, må fylkesmannen vurdere hvorvidt manglene kan ha fått innvirkning på vedtaket. Dersom det er foretatt loddtrekning for å avgjøre bevillingssøknaden, for eksempel når flere søkere konkurrerer om den siste gjenværende bevillingen før ”taket” er nådd, vil det alltid være sannsynlig at feilen har virket inn på vedtakets innhold. På den annen side vil ikke det faktum at kommunen har lagt vekt på utenforliggende hensyn eller uriktig lovforståelse nødvendigvis få følger for avgjørelsens innhold. Hvis feilen er uvesentlig, eller det ikke er sannsynlig at kommunen har lagt nevneverdig vekt på de uriktige opplysningene, bør ikke dette få følger for vedtakets gyldighet.

Såfremt vedtakets innhold ville ha blitt det samme med riktig lovforståelse eller lovlige hensyn, er det ingen grunn til å kjenne vedtaket ugyldig. Det samme gjelder der vedtaket er truffet av kommunestyret, formannskapet eller andre kollegiale organer og for eksempel utenforliggende hensyn bare har motivert et mindretall uten at det fikk betydning for resultatet.

1.16.4.2 Truffet av rett organ

Fylkesmannen kan videre prøve om vedtaket er truffet av rett organ, dvs. om organet som fattet vedtaket, hadde kompetanse i medhold av loven eller lovlig delegasjon.

1.16.4.3 Tilblivelsesmangler

Fylkesmannen kan også prøve om vedtaket er blitt til på lovlig måte. Dette kravet refererer seg for det første til om saksbehandlingsreglene i alkoholloven og forvaltningsloven samt ulovfestede prinsipper er fulgt under behandlingen av saken. Videre stilles det krav til at de faktiske premissene avgjørelsen bygger på, er korrekte.

Feil i saksbehandlingen
En avgjørelse kan lide av saksbehandlingsfeil dersom kommunen i sin behandling av saken ikke har fulgt de generelle (forvaltningsloven) og spesielle (alkoholloven) reglene som er gitt for forvaltningens saksbehandling.

Hensikten med å ha regler for saksbehandlingen er å sikre at det blir fattet riktige avgjørelser. Dersom feil i saksbehandlingen ikke kan ha hatt innflytelse på resultatet, er det derfor ingen grunn til å kjenne vedtaket ugyldig.

Hvis vedtaket er truffet av inhabil person eller saken ikke er blitt tilstrekkelig opplyst, vil dette lett få betydning for vedtakets innhold.

Har feilen hatt innvirkning på vedtakets innhold, blir likevel ikke følgen automatisk at vedtaket skal kjennes ugyldig. Det følger av forvaltningsloven § 41 at visse vedtak er gyldige på tross av sine feil. I en del tilfeller vil det være en rimelig løsning at vedtaket ikke kjennes ugyldig, særlig dersom ugyldighet ville skade den private part.

Fylkesmannen må vurdere om det er sannsynlig at saksbehandlingsfeilen kan ha hatt innflytelse på resultatet.

Hvorvidt vedtaket skal kjennes ugyldig eller ikke, vil også bero på feilens og vedtakets art. Generelt vil det være større grunn til å kjenne vedtak ugyldige dersom feilen er grov eller vedtaket er inngripende (for eksempel inndragning av bevilling).

Faktiske skjønnsmangler
Det stilles krav om holdbarheten i de faktiske premisser bevillingsmyndigheten bygger sin skjønnsmessige avgjørelse på. Vedtaket skal bygge på et korrekt og fullstendig faktum.

Hvis de faktiske premissene for skjønnet svikter, vil vedtaket kunne kjennes ugyldig. Avslås for eksempel en søknad om fornyet bevilling med den begrunnelse at det har foregått narkotikaomsetning på stedet, er vedtaket ugyldig dersom dette ikke medfører riktighet. Det samme gjelder for eksempel inndragning av skjenkebevilling med den uriktige begrunnelse at det er skjenket til mindreårige.

Ofte er det feil i saksbehandlingen som forårsaker sviktende faktisk grunnlag for skjønnet. Som eksempel kan nevnes at bevillingsmyndigheten ikke sørger for at saken blir tilstrekkelig opplyst. Fylkesmannen kan i slike tilfeller velge om man vil bygge på den ene eller begge disse ugyldighetsgrunnene.

Vedtak som er gyldige på tross av tilblivelsesmangler
Såfremt et bevillingsvedtak som er til gunst for en part, lider av tilblivelsesfeil uten at dette kan bebreides parten - han er i god tro og har innrettet seg etter avgjørelsen - taler oftest de beste grunnene for å anse vedtaket som gyldig på tross av feilen. Hvis parten derimot er skyld i tilblivelsesfeilen, for eksempel ved forsettlig eller grovt uaktsomt å ha gitt bevillingsmyndigheten uriktige opplysninger, og avgjørelsen derfor er fattet på sviktende grunnlag, kan dette tale for ugyldighet. Som eksempel kan nevnes tilfellet hvor parten i forbindelse med en bevillingssøknad har gitt uriktige opplysninger om eierforholdene og derved har skjult at personer som ikke tilfredsstiller vandelskravene, står bak virksomheten.

Hvis vedtaket i en konkurransesituasjon er til gunst for noen og til skade for andre, blir vurderingen noe annerledes. Som eksempel på en slik situasjon kan nevnes at vedtaket som tildeler den siste bevillingen i kommunen før ”taket” er nådd, lider av tilblivelsesfeil. Hensynet til at den ene parten har innrettet seg taler for å la den som har fått bevillingen beholde den dersom ingen av partene kan bebreides for feilen. På den annen side kreves det ikke så graverende forhold fra den begunstigedes side før avgjørelsen kan kjennes ugyldig.

Generelt er det også adgang til å legge vekt på tidsmomentet ved vurderingen av om et vedtak skal kjennes ugyldig. Jo lengre tid som er gått siden vedtaket ble fattet, desto grovere tilblivelsesfeil må til for at vedtaket skal kjennes ugyldig.

1.16.5 Saksbehandling og saksomkostninger i klagesaker

Saksbehandlingen i klagesaker til fylkesmannen følger de alminnelige reglene for saksbehandling i forvaltningsloven kapittel VI. Klagen sendes bevillingsmyndigheten som forbereder klagesaken før den oversendes fylkesmannen. Det er imidlertid ikke nødvendig med en fullstendig ny behandling i kommunestyret. Dersom klagen avvises i klageinstansen, kan ikke avvisningsvedtaket påklages. Kommunen og fylkesmannen må vurdere om klagen skal gis oppsettende virkning, jf. forvaltningsloven § 42.

Fordelingen av saksomkostninger reguleres av forvaltningsloven § 36. Dersom vedtaket endres, skal parten gjøres oppmerksom på retten til å kreve omkostningene dekket, jf. fjerde ledd.