§ 6. Mål og planlegging
Kommuneplanen
Kommuneplanen er kommunens overordnede styringsdokument. Alle kommuner skal ha en kommuneplan, og kommunestyret vedtar selv planen. En samlet kommuneplan omfatter følgende planer, jf. plan- og bygningsloven kap. 11: Samfunnsdel med handlingsdel; arealdel; og eventuelt kommunedelplaner for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder. Grunnlaget for utarbeiding av kommuneplaner skal være redegjort for og vurdert i kommunal planstrategi, inkludert avklaringer av planbehov knyttet til oppfølging av folkehelsearbeidet.
Kommuneplaner skal ivareta regionale og nasjonale mål, interesser og oppgaver, jf. plan- og bygningsloven § 11-1 andre ledd. Viktige temaer fra Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027 (regjeringen.no) skal blant annet vurderes i arbeidet.
Et naturlig sted å drøfte arbeidet med kommuneplaner er i regionalt planforum. Planforum er en sentral arena for å søke å klarlegge og samordne statlige, regionale og kommunale interesser, jf. plan- og bygningsloven § 5-3 første ledd. Se Rettleiar om organisering og gjennomføring av regionalt planforum (regjeringen.no)
Det er en rekke prosesskrav knyttet til utvikling av kommuneplaner. Det skal blant annet utarbeides planprogram (bla nedover på siden) og det er krav om medvirkning. Bred involvering i planprosesser er avgjørende for å sikre eierskap, treffsikkerhet og senere samarbeid om oppfølging, internt og eksternt. Alle planforslag skal ha en planbeskrivelse som blant annet skal beskrive planens formål, hovedinnhold og virkninger. For alle kommuneplaner med retningslinjer for framtidig utbygging, og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn skal planbeskrivelsen inneholde en konsekvensutredning om blant annet konsekvenser for folkehelse, jf. plan- og bygningsloven § 4-2 andre ledd og videre konkretisert i forskrift om konsekvensutredninger (lovdata.no). Det er sentralt at helsehensyn så langt som mulig skal ivaretas i ordinære planprosesser etter forskrift om miljørettet helsevern (lovdata.no). Bestemmelsen om helsekonsekvensutredning i folkehelseloven § 11 er kun et sikkerhetsnett og skal som hovedregel ikke benyttes i planarbeid.
Se Helsekonsekvensutredning for generell veiledning[1].
Se Veileder for kommunens tilsyn med miljørettet helsevern for veiledning om folkehelseloven § 11 (s. 35). Her fremgår det blant annet at regionale planer, kommuneplaner og reguleringsplaner konsekvensutredes etter bestemmelsene i plan- og bygningsloven § 4-2 og tilhørende forskrifter.
Kommunen skal fastsette mål, strategier, handlinger og prioriteringer for folkehelsearbeidet (folkehelseloven § 6 andre ledd)
Loven skiller prosessuelt mellom i) mål og strategier og ii) handlinger og prioriteringer for å sikre samordning mellom det systematiske folkehelsearbeidet og plan- og styringssystemet til kommunen. Mål og strategier legger grunnlag for senere handlinger og prioriteringer i det kommunale plan- og utviklingsarbeidet.
Mål og strategier
Mål og strategier for folkehelsearbeidet bidrar til at helsehensyn kan ivaretas i utvikling av kommunesamfunnet, på tvers av sektorer, i enkeltsektorer eller i tjenestene, slik at helsen og livskvaliteten til kommunens innbyggere kan bedres eller jevnes ut (uten at noen får dårligere helse), jf. prinsippet om helse i alt vi gjør. Mål og strategier for folkehelsearbeidet skal:
- være et svar på kommunens folkehelseutfordringer i oversiktsdokumentet, jf. § 5 andre ledd, og i føringer fra planstrategien
- bidra til at folkehelsearbeidet er forankret over sektornivå
- innlemmes i kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kap. 11
- sikre politisk forankring av folkehelsearbeidet ved å inngå i alminnelige plan- og beslutningsprosesser i kommunen
- legge grunnlag for handlinger og prioriteringer (se under)
- legge grunnlag for relevante delmål og gi grunnlag for konkrete tiltak (folkehelseloven § 7)
Handlinger og prioriteringer
§ 6 annet ledd presiserer at det skal fastsettes handlinger og prioriteringer. Dette innebærer at når mål og strategier er vedtatt, oftest i kommuneplanens samfunnsdel, skal de følges opp i egnede planer med konkrete aktiviteter og prioriteringer. Hensikten er at hensynet til helse og livskvalitet innlemmes i hele plansystemet og videreføres i gjennomføringen av nødvendige tiltak for å møte folkehelseutfordringene, jf. § 7.I forarbeidene til folkehelseloven fremgår det at det i arbeidet med utforming av delmål og tiltak kan være aktuelt å gjøre nærmere vurderinger av helsetilstand og påvirkningsfaktorer. Dette kan for eksempel være en mer detaljert kartlegging i bestemte geografiske områder, i grupper av befolkningen, om levekår i enkelte områder, røyking blant elever i de enkelte skoler, tilgang til usunn mat i nærheten av skoler, ulykkesstrekninger på vei og liknende. Dette kan danne grunnlag for tiltak for å utjevne sosiale helseforskjeller, og vil være sentralt i folkehelsearbeidet.
Kommuneplanens samfunnsdel er kommunens sentrale verktøy for helhetlig planlegging. Gjennom arbeidet med samfunnsdelen skal kommunen vektlegge sentrale utfordringer i samfunnsutviklingen og synliggjøre strategiske valg kommunen tar. Samfunnsdelen danner videre grunnlag for overordnede strategier i arealdelen. Kommuneplanens samfunnsdel skal følge opp arbeidet som er gjort i planstrategien og blant annet ta opp prioriterte satsingsområder på folkehelseområdet. Samfunnsdelen skal ta stilling til langsiktige utfordringer, mål og strategier for kommunesamfunnet som helhet og for kommunen som organisasjon, og gjenspeile reelle utfordringer. Intensjonen med samfunnsdelen er at den skal være en samlende arena for planlegging av ulike tema, sektorer og områder, men også å være førende for kommunens øvrige planarbeid, som arealdelen, kommunedelplaner for bestemte områder, temaer eller virksomhetsområder, reguleringsplaner og økonomiplanen. Kommunedelplaner bør forankres i samfunnsdelen av kommuneplanen, og eventuelt andre kommunale planer. Det er viktig med god kobling mellom planer, blant annet mellom samfunnsdelen og økonomidelen.
Kravet i folkehelseloven er å forankre mål og strategier, og handlinger og prioriteringer for folkehelsearbeidet i kommuneplaner etter plan- og bygningsloven kap. 11. Gitt folkehelsefeltets sammensatte og komplekse karakter, anbefaler Helsedirektoratet generelt forankring av mål og strategier for folkehelsearbeidet i samfunnsdelen av kommuneplanen og ikke som en egen kommunedelplan. Mål og strategier i samfunnsdelen legger grunnlaget for handlinger og prioriteringer i øvrig kommunalt planarbeid, og for gjennomføring av tiltak. Folkehelsehensyn kan være et eget tema eller del av andre tema, sektorer og områder. Det primære er å forankre mål og strategier som kan forankre folkehelserelevante handlinger og prioriteringer i øvrige planer og budsjetter, slik at formålet med folkehelseloven kan oppnås.
Kommuneplanens arealdel er en samlet arealplan for hele kommunen. Grunnlaget for arealdelen skal være redegjort for og vurdert i kommunens planstrategi. Arealdelen er et virkemiddel for å følge opp kommunens ønskede utvikling beskrevet i samfunnsdelen og skal blant annet følge opp kommunens mål og strategier på folkehelseområdet. Kommuneplanens arealdel skal legge grunnlaget for mer detaljert planlegging senere.
Det vises til KDD for veiledning på området. Veileder: Kommuneplanens arealdel (regjeringen.no) (2022) og Rettleiar: Arealdelen i kommuneplanen (regjeringen.no) (2022)
Veiledere om planlegging, byutvikling, kart, tinglysing og matrikkel (regjeringen.no).
Spørsmål som kan stilles i forbindelse med arbeidet med arealdelen av kommuneplanen:
Er føringer knyttet til oppfølging av folkehelsearbeidet fra planstrategien og samfunnsdelen ivaretatt i arbeidet med kommunens arealplan? Hvordan kan arealene utvikles for å bidra til å løse kommunens folkehelseutfordringer? Er det for eksempel behov for:
- nye boliger generelt, eller til bestemte grupper som eldre og vanskeligstilte?
- å tilrettelegge for flere møteplasser og levende sentrum?
- nye eller bedre gang- og sykkelforbindelser, eller bedre muligheter for nærtur og nærfriluftsliv?
- å arbeide med lokalisering av nye barnehager, skoler, eldresentre, helse – og omsorgstjenester?
- strategisk arealplanlegging for å løfte utsatte områder, for eksempel lokalisere attraktive «objekter» som kulturhus, utdanningsinstitusjoner, kollektivknutepunkt i «utsatte» områder?
- å tilrettelegge for nye utbyggingsområder eller vesentlig endret arealbruk: Hvordan sikre at hensynet til folkehelse ivaretas i konsekvensutredningen som skal utarbeides?
- å ivareta hensynet til f.eks. felles uteområder, luftkvalitet og støy i områder med fortetting
- å ivareta barn og unges interesser i planarbeidet (regjeringen.no)?
- sikkerhet, beredskap og smittevern?
Det er viktig å sikre bred medvirkning (regjeringen.no) i planarbeidet, jf. pbl. kap 5. Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge, jf. pbl. § 5-1 andre ledd. Kravene understøtter medvirkning som prinsipp i folkehelsearbeidet.
Handlingsdel
I følge plan- og bygningsloven § 11-1 fjerde ledd, skal kommuneplanen ha en handlingsdel som angir hvordan planen skal følges opp de fire påfølgende år eller mer, og revideres årlig. Økonomiplanen etter kommuneloven § 14-2 bokstav a kan inngå i eller utgjøre handlingsdelen.
Ifølge kommuneloven § 14-4 kan økonomiplanen inngå i eller utgjøre kommuneplanens handlingsdel etter plan- og bygningsloven § 11-1 fjerde ledd.
Det er naturlig at kommunestyrene årlig behandler lokale tiltak for folkehelse, jf. folkehelseloven § 7, i forbindelse med behandling av handlingsdel/økonomiplan (Prop. 90 L (2010-2011) s. 210 (regjeringen.no).
I praksis innebærer dette at prioriterte innsatsområder fra samfunnsdelen, arealdelen og eventuelt i kommunedelplaner utdypes og konkretiseres nærmere i handlingsdel/ økonomiplan, både i den langsiktige planleggingen og i årlige budsjetter. I arbeidet med videre konkretisering blir det viktig at mål og strategier på folkehelseområdet følges opp med handlinger og prioriteringer
Prioriterte innsatsområder fra samfunnsdelen i en kommune er typisk knyttet til for eksempel oppvekstfeltet, helse- og sosialtjenesten og lokal samfunnsutvikling. Dette er innsatsområder der folkehelse og fordeling ofte vil være relevant. Prioriterte innsatsområder som oppvekstområdet, vil samtidig gjerne omfatte flere tjenesteområder som barnehage, skole og fritid. Det kan derfor være behov for å planlegge og prioritere innenfor hvert tjenesteområde – både i et fireårs- og i et ettårs perspektiv.
Årsbudsjettet vil videre legge grunnlaget for arbeidet med årlige virksomhetsplaner med konkrete tiltak for de enkelte enhetene innenfor de ulike tjenesteområdene, for eksempel den enkelte barnehage. I arbeidet med virksomhetsplaner er det viktig at mål og strategier, og handlinger og prioriteringer, fra kommuneplanens samfunnsdel kan gjenkjennes, og at ansatte kan oppleve at de oppfyller mål i samfunnsdelen. Samlet skal utdypingen og konkretiseringen av prioriterte innsatsområder bidra til at kommunens overordnede mål og strategier, og handlinger og prioriteringer på folkehelseområdet nås – på kort og lang sikt.
Det anbefales videre at det utarbeides indikatorer som styringsinformasjon i form av statistikk og nøkkeltall, slik at kommunen kan følge om vedtatte mål og strategier på folkehelseområdet nås. Dette bør videre synliggjøres gjennom å rapportere på status i kvartal- eller tertialrapporter og i årsmelding. (Veilederen «Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen – handlingsdelen» (regjeringen.no), s. 37).
Det Kommunal- og distriktsdepartementets veiledning Kommuneplanprosessen – samfunnsdelen - handlingsdelen (regjeringen.no).
Folkehelsearbeid og kobling til kommunens overordnede økonomiarbeid
Erfaringer og tips fra Meløy kommune
Tiltak i kommuneplanens handlingsdel – første steg på vei mot økonomiplanen!
Tiltak som prioriteres av lederne står i kommuneplanens handlingsdel. Folkehelserådgiver er ikke med i rådmannens ledergruppe og det kreves nær kontakt og møte med lederne for å lykkes med å få forankret tiltak i handlingsdelen, for senere å bli prioritert i økonomiplanen. Det er her viktig med
Om tjenestene og økonomiplanarbeidet
Tjenestene kjenner ikke alltid like godt til økonomiplanarbeidet. Dette er det lederne som jobber med økonomiplanarbeidet mens det er tjenesteområdene som utøver tiltakene. Her oppstår det ofte et gap og god intern kommunikasjon og informasjonsflyt er viktig. Ansatte som leder ulike områder som folkehelse, friskliv, kultur, universell utforming osv., trenger arenaer for tverrfaglig samarbeid og møtepunkter med rådmannens ledergruppe. Alle er planleggere innenfor ulike fagområder, og det trengs nært samarbeid og arenaer med planavdelingen i kommunen (for eksempel via et tverrfaglig planforum).
Aktivt informere strategisk ledelse
Faktorene som påvirker befolkningens helse og tiltak som bør iverksettes befinner seg i mange ulike samfunnssektorer. Folkehelserådgiver er nødt til å være god på å informere rådmannens ledergruppe om ulike prosjekter og tiltak, blant annet ved å be om å få delta på møter for å informere om konkrete prosjekter. Dette skaper eierforhold hos ledelsen og gjør det enklere å få prioritert folkehelsetiltak når økonomien planlegges på høsten.
Å skape økonomisk handlingsrom gjennom året
Det er vanskelig å planlegge alle tiltak et helt år i forveien (kommuneplanens handlingsdel vedtas hver vår). Det er derfor viktig å skape rom for å finne løsninger i løpet av året slik at muligheter for gode tiltak og prosjekter ikke forspilles. Dette kan for eksempel være ved tilskuddsmidler som krever egenandel, men som ikke er tatt med i årsbudsjettet. I vedtaket om deltakelse i Nærmiljøprosjektet står det for eksempel: «Rådmannen gis fullmakt til å foreta nødvendig budsjettregulering». Dette muliggjør at det ikke kreves politisk behandling, og dermed forenkles beslutninger om økonomi.
Tips for å gå fra økonomiplan til gjennomføring av det enkelte prosjekt:
- Sørg for at tiltakene innarbeides i de årlige virksomhetsplaner/arbeidsprogram (her prioriteres de tiltakene som har finansiering og som skal gjennomføres dette året)
- Utarbeid en prosjekt- og prosessplan for de større tiltakene som krever tverrfaglig samskaping som går over en viss periode. Bakgrunn, problemstilling, mål, berørte parter, organisering av arbeidet, rollebeskrivelser, beskrivelse av prosjektet, fremdriftsplan, ressursbehov/finansiering, kritiske suksessfaktorer
- Ha kunnskap om offentlige innkjøp
- Ha kunnskap om ulike finansieringsordninger (kreves ofte i tillegg til kommunale midler)
Eksempel om aktivitetspark: Enga skole, Meløy kommune i Nordland
Enga skole var med i Nærmiljøprosjektet 2015–2018. På bakgrunn av deltagelse i prosjektet ble det gjennomført bred medvirkning i samarbeid med elevene for å avklare elevenes ønsker og behov for skolen. Ledelsen i kommunen bestemte deretter at det skulle lages planer for hele skolens uteområde i tråd med elevenes ønsker.
Det var viktig at elevene raskt skulle se resultater av arbeidet. Det ble iverksatt strakstiltak ved hjelp av kommunale midler og etablert utehøytaleranlegg, basketballkurver og benker. Meløy kommune ble videre oppfordret av Nordland fylkeskommune til å søke midler til nyskapende aktivitetsarena via Kulturdepartementet. Planene for Enga skole var såpass store at det ble valgt å sende inn en søknad fra ordningen der minste søknadsbeløp var to millioner kroner. På nyåret 2019 kom det positivt svar. Kommunen hadde da ikke lagt inn finansiering i kommunes budsjett for 2019. Nærmiljøprosjektet ble etter hvert avsluttet som prosjekt og det ble etablert et nytt prosjekt som rådmannen og eiendomssjefen ble med i. Dette for å få riktig kunnskap inn i prosjektet ettersom tiltakene skal realiseres. På denne måten ble det etablert et eierforhold til prosjektet i ledelsen, slik at prosjektet kunne følges opp i viktige beslutningsarenaer som prioritering i økonomiplan og budsjettarbeidet. Prosjektet på Enga skole er avhengig av dugnad, sponsing fra lokalt næringsliv og kommunale ressurser for å få ferdigstilt planene til totalt fire millioner. Arbeidet skal være ferdig innen utgangen av 2020. Kommunen jobber sammen med skoleledelse, lag, foreninger og bedrifter i lokalsamfunnet om å realisere planene. Kommunen har satt av 500 000 kroner i budsjettet for 2019 til strakstiltak for stedsutvikling og nærmiljø, og i tillegg er det satt av 500 000 kroner til uteområdene. Dette er midler som også kan prioriteres til gjennomføring av Enga skole prosjektet.
Kommunedelplaner
Kommunen kan utarbeide kommunedelplaner for bestemte temaer eller områder, jf. plan- og bygningsloven 11-1 tredje ledd. Behovet for kommunedelplaner avklares i arbeidet med kommunal planstrategi og kan gjerne være en utdypet oppfølging av et innsatsområde i samfunnsdelen. Utarbeiding av kommunedelplaner har samme prosesskrav som utvikling av kommuneplanen generelt og skal ha en handlingsdel. I kommunedelplaner der det er relevant, skal kommunens mål og strategier på folkehelseområdet følges opp med prioriteringer og handlinger.
Kommunen kan utarbeide en egen folkehelseplan, men det er ikke et krav. Det er ikke nødvendigvis en egen folkehelseplan som vil forankre folkehelsearbeidet best. Hvis det utarbeides en egen folkehelseplan, bør det være redegjort for og vurdert i kommunens planstrategi. Folkehelseplanen skal videre være en kommuneplan etter kap. 11 i plan- og bygningsloven, slik at utarbeiding av planen følger prosesskravene i plan- og bygningsloven for kommuneplaner og blant annet behandles politisk. Mål og strategier på folkehelseområdet kan forankres i en folkehelseplan. Ifølge plan- og bygningsloven § 11-2 er det samtidig samfunnsdelen som skal legge grunnlag for sektorenes planer i kommunen og angi retningslinjer for hvordan kommunens mål og strategier skal gjennomføres. Det anses lite aktuelt å forankre mål og strategier kun i arealdelen. Dersom kommunen velger å lage en egen folkehelseplan, er det antagelig mest realistisk med en plan knyttet til et avgrenset tema på folkehelseområdet, for eksempel barn og unge. I mange tilfeller vil det, gitt folkehelsefeltets sammensatte og tverrsektorielle karakter, være nødvendig å forankre folkehelsearbeidet i flere sektorplaner. Dette er fordi virkemidlene er på tvers av kommunens virksomhetsområder jf. prinsippet om «helse i alt vi gjør». Kommunen kan vurdere at det å lage en egen folkehelseplan kan bidra til synliggjøring og økt oppmerksomhet omkring folkehelsearbeidet.
Fag- og temaplaner
Mange kommuner utarbeider fag- og temaplaner som ikke følger prosesskravene i plan- og bygningsloven, jf. kap. 11. En viktig intensjon med å koble folkehelseloven til plan- og bygningsloven er å sikre politisk forankring av folkehelsearbeidet gjennom kommunens planprosesser, herunder å sikre medvirkning i planarbeidet og i utvikling av kommunesamfunnet. Det er et krav at mål og strategier for folkehelsearbeidet skal forankres i kommuneplaner etter kap. 11 i plan- og bygningsloven.
Planprogram
For alle regionale planer og kommuneplaner (og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn), skal det utarbeides et planprogram, jf. plan- og bygningsloven 4-1. Planprogrammet er en plan for innhold og prosess for den konkrete planen som skal utarbeides. Arbeidet med planprogram tilpasses arbeidet som er gjort i planstrategien, for eksempel føringer knyttet til spesielle tema og/ eller satsingsområder. Planprogrammet skal blant annet presentere formål med planarbeidet, planprosess med frister, utredningsbehov og opplegg for medvirkning.
Dersom berørte regionale og statlige myndigheter på grunnlag av forslag til planprogram vurderer at planen kan komme i konflikt med nasjonale eller viktige regionale hensyn, skal dette framgå av uttalelsen til forslaget til planprogram, jf. plan- og bygningsloven 4-1 tredje ledd. Forslag til planprogram skal sendes på høring før det fastsettes av planmyndigheten, regionalt eller lokalt. Kravet til medvirkning er mer omfattende enn til arbeidet med kommunal planstrategi. Planprogram og planprogrammets rolle i planleggingen er nærmere omtalt i Veileder for kommuneplanprosessen – samfunnsdelen – handlingsdelen (regjeringen.no).
I arbeidet med planprogrammet kan det for eksempel være viktig at
- opplegg for medvirkning inkluderer utsatte grupper hvis det er relevant.
- folkehelseinteressene blir kjent og tatt hensyn til tidlig i planprosessen
- det legges opp til nødvendige utredninger for å ivareta folkehelsehensyn
[1] Helsedirektoratet har startet et arbeid med oppdatering av veiledning om helsekonsekvensutredninger og har blant annet fått utarbeidet rapporten Utredning av konsekvenser for folkehelse (Holt & Winge, i samarbeid med NMBU, 2026).