Kapittel 6. Tilvirkning

Helsedirektoratets kommentarer

6.1.1. Generelt om bestemmelsen

Bestemmelsen gjelder vilkårene for å få og utøve bevilling for tilvirkning av alkoholholdig drikk, herunder omfanget av slik bevilling. En tilvirkningsbevilling kan omfatte en av følgende grupper alkoholholdig drikk:

• drikk med mindre enn 22 volumprosent alkohol som ikke er brennevin
• brennevin
• all alkoholholdig drikk

6.1.2 Nærmere om bestemmelsens innhold

Med tilvirkning forstås enhver produksjon av alkoholholdig drikk. Slik produksjon kan skje ved gjæring, destillasjon eller på annen måte. Den omfatter f.eks. alkoholgjæring av druesaft, frukt- eller plantesaft, gjæring på malt (øl) og fremstilling av alkohol av annet produkt ved destillasjon eller annen teknisk prosess (brennevin).

Tilvirkning omfatter også enhver videreforedling eller bearbeiding av en allerede fremstilt alkoholholdig drikk. Utvanning, tilsetting av kullsyre, blanding med fruktsaft, mineralvann eller annen væske, blanding av flere alkoholholdige drikker eller søtning krever derfor tilvirkningsbevilling.

Etter § 6-1 første ledd er enhver tilvirkning av alkoholholdig drikk i utgangspunktet forbudt uten bevilling. Sosial- og helsedirektoratet er delegert myndigheten til å gi tilvirkningsbevillinger. Bevillingen kan omfatte alkoholholdig drikk som ikke er brennevin, brennevin eller all alkoholholdig drikk, se merknadene til alkoholloven § 1-3. Tilvirkere vil også ha rett til å drive engrossalg med egne varer, samt varer produsert av andre av samme type drikk som bevillingen omfatter, herunder import og eksport, etter registrering hos toll- og avgiftsetaten, jf. særavgiftsforskriften § 5-1 bokstav a.

Grunnvilkårene for å få og utøve en tilvirkningsbevilling følger av § 6-2. I tillegg stilles det særlige krav til sikring av tilvirkningsprosessen. Det er et særskilt vilkår for tilvirkningsbevilling at produksjonsanlegget er innrettet på en tilfredsstillende måte. Det vises for øvrig til merknadene til § 6-10 og engrosforskriften.

Etter § 6-1 første ledd siste punktum foreligger ingen bevillingsplikt for tilvirkning til eget bruk av alkoholholdig drikk som ikke er brennevin. Produksjon av brennevin er derimot forbudt, selv om det er til eget bruk, se merknadene til § 8-1. Loven kan imidlertid ikke forstås slik at det er forbudt å bruke et ferdigdestillert produkt til videreforedling for eget bruk, for eksempel tilsetting av kirsebær og sukker til brennevin med sikte på å lage likør.

Helsedirektoratets kommentarer

Bestemmelsen stiller en rekke krav til bevillingssøker. Bakgrunnen er å sikre at virksomheten drives på en forsvarlig måte. Kriteriene er objektive i den forstand at bevilling skal gis dersom vilkårene er oppfylt. Det er med andre ord ingen begrensinger i antallet bevillingshavere.

Søker må dokumentere at kravene for å få bevilling er oppfylt, jf. § 6-3.

Vandelskrav
§ 6-2 første ledd nr 1 stiller krav om uklanderlig vandel i forhold til lovgivning som anses relevant for utøvelsen av en tilvirkningsbevilling for alkoholholdig drikk. Ved siden av alkoholloven er blant annet toll-, skatte-, avgifts-, regnskaps-, selskaps- og næringsmiddellovgivningen relevant.

Det er opp til bevillingsmyndigheten å avgjøre hvor mye vekt det skal legges på et eventuelt regelbrudd. Det må foretas en skjønnsmessig vurdering av hvorvidt tidligere lovbrudd kan indikere at søker ikke vil oppfylle sine forpliktelser etter alkoholloven. Man bør se bort fra ubetydelige, enkeltstående regelbrudd som ligger langt tilbake i tid. Summen av flere mindre forhold kan imidlertid tilsi at vandelskravet ikke anses for å være oppfylt.

Saker som er under behandling i andre forvaltningsorganer eller ved domstolene, kan også tas i betraktning ved søknadsbehandlingen. Bevillingsmyndigheten kan i slike tilfeller selv vurdere søkerens forhold opp mot den aktuelle lovgivningen eller velge å utsette behandlingen inntil saken er ferdigbehandlet i vedkommende organ.

Selv om en sak har ført til frifinnelse for domstolen, eller en klager har fått medhold i sin klage fra andre forvaltningsorganer, skal bevillingsmyndigheten foreta en selvstendig vurdering av de aktuelle forholdenes betydning. Dersom det likevel er tvil om bevillingssøker vil oppfylle sine plikter etter alkoholloven, kan Helsedirektoratet avslå bevillingssøknaden.

Vandelskravet retter seg mot det selskap eller den person som søker om bevilling. Er det et selskap som søker om bevilling, må også ledelsen i selskapet og de personene som har vesentlige økonomiske interesser eller dominerende innflytelse i virksomheten, oppfylle kravet om uklanderlig vandel. Ved vurderingen av hvem som har økonomisk interesse og innflytelse i selskapet, er det de underliggende forholdene som er avgjørende, ikke hvordan selskapets eierstruktur og ledelse fremstår i det ytre. Dersom forholdene tilsier det, kan direktoratet vurdere vandelen til flere personer enn de som er oppgitt som sentrale personer i søknaden.

Sikkerhet for alkoholavgiften
Etter første ledd nr. 2 må bevillingssøker stille tilfredsstillende sikkerhet for oppfyllelsen av krav på alkoholavgift, se engrosforskriften kapittel 1. Kravet om sikkerhetsstillelse er absolutt. Plikten til å betale alkoholavgift følger for øvrig av kapittel 3-2 i særavgiftsforskriften, jf. Stortingets årlige budsjettvedtak.

Tollregionene kan gi nærmere opplysninger om minstebeløp på sikkerhetsstillelse i relasjon til de ulike typer alkoholholdig drikk og hvilke krav det stilles til bankgarantien.

Sikring av varelager
Første ledd nr. 3 stiller krav om at bevillingssøkers varelager skal være tilfredsstillende sikret. Dette kravet er nærmere presisert i engrosforskriften kapittel 2 uten å være uttømmende. Forskriftens krav skal forebygge innbrudd, svinn o.l., men tar også sikte på å muliggjøre kontroll. Det er opp til Helsedirektoratet å vurdere om sikkerhetskravene er oppfylt. I denne sammenheng er både den fysiske sikringen og rutinene for lagerhold og adgangskontroll av betydning, jf. engrosforskriften kapittel 2. Kravene er strengest for lager for oppbevaring av brennevin. Da stilles det krav om innbruddsalarm.

Helsedirektoratet krever i utgangspunktet at den fysiske sikringen av varelagre for alkoholholdig drikk tilfredsstiller Forsikringsforbundets beskyttelsesklasse B3, men alternative løsninger kan aksepteres dersom søkeren kan dokumentere at kravet om forsvarlig sikring vil være oppfylt. Når det gjelder innbruddsalarm, kreves normalt godkjent alarmanlegg av typen 2-2c. Helsedirektoratet kan gi dispensasjon fra kravet om alarm dersom varelageret er forsvarlig sikret på annen måte, jf. engrosforskriften kapittel 2. Som eksempel kan nevnes at lageret har døgnkontinuerlig videoovervåking.

Kravene til varelager gjelder alle lagre som omfattes av bevillingsordningen, m.a.o. også såkalte private tollagre. 

Såkalt mellomlagring, dvs. midlertidig og kortvarig oppbevaring av alkohol som ledd i distribusjon når slik oppbevaring av ulike grunner er hensiktsmessig eller nødvendig før varene transporteres videre til endelig bestemmelsessted, omfattes ikke av alkohollovens krav til sikring av varelager. Bevillingshaver har imidlertid et helhetlig ansvar for at varene distribueres i betryggende former, selv om distribusjonen er overlatt til andre.

Annen uforenlig virksomhet
I henhold til bestemmelsens første ledd nr. 4 må bevillingssøker ikke drive annen virksomhet som er uforenlig med tilvirkning av alkoholholdig drikk. Som eksempel kan nevnes at en idrettsforening søker om tilvirkningsbevilling

Distribusjon mv.
I tillegg til de vilkårene som går frem av § 6-2, kreves det at distribusjon av varene skal skje i betryggende former og i samsvar med gjeldende regelverk. Dette går forutsetningsvis frem av § 6-6 andre ledd. Bestemmelsen slår for øvrig fast at enkelte deler av den bevillingspliktige virksomheten kan settes bort.

Når alkoholholdig drikk skal lagres hos utenforstående lagerholder, eller det skal benyttes utenforstående distributør, har bevillingshaver plikt til å forvisse seg om at tjenestene utføres i samsvar med alkohollovens krav. Helsedirektoratet har ikke direkte lovhjemmel til å utøve kontroll hos tredjemann. Derfor krever direktoratet at avtalen mellom bevillingshaver og lagerholder/distributør inneholder en klausul som gir direktoratet samme kontrolladgang hos tredjemann som hos bevillingshaver selv.

Nærmere bestemmelser til utfylling av § 6-2 er gitt i engrosforskriften kapittel 1 og 2.

Helsedirektoratets kommentarer

En søknad skal være skriftlig og inneholde alle opplysningene som er nødvendige for at bevillingsmyndigheten skal kunne ta stilling til om lovens vilkår for tildeling av bevilling er oppfylt. Helsedirektoratet har utarbeidet et søknadsskjema som skal benyttes. Skjema med veiledning finnes på helsedirektoratet.no.

Søkere i utlandet må dokumentere uklanderlig vandel i forhold til relevant lovgivning i vedkommende land. Helsedirektoratet har ikke de samme mulighetene til å innhente opplysninger fra utenlandske myndigheter som fra norske, og er derfor i større grad enn ellers henvist til å basere seg på søkers egen dokumentasjon for vandel. Dersom selskapet eller personene i tillegg har drevet virksomhet i Norge, vil også forholdet til norsk lovgivning være relevant.

Søknadsgebyret refunderes ikke dersom bevillingssøknaden skulle bli avslått. Med hjemmel i andre ledd er det gitt nærmere bestemmelser om søknadsgebyret i engrosforskriften kapittel 3.

Helsedirektoratets kommentarer

I tillegg til de opplysningene søkerne gir i søknaden skal Helsedirektoratet innhente uttalelser fra enkelte offentlige myndigheter. Bestemmelsen er ikke ment å være uttømmende. Direktoratet står fritt til å innhente opplysninger av betydning også fra andre. I samsvar med forvaltningsloven § 17 skal uttalelser fra andre myndigheter eventuelt forelegges søkeren til uttalelse før vedtak om bevilling fattes.

Helsedirektoratets kommentarer

Myndighetene som er nevnt i bestemmelsen plikter, uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, å gi Helsedirektoratet de opplysninger som er nødvendige for behandlingen av bevillingssaker.

Det kan for det første være aktuelt å få opplysninger ved behandling av en bevillingssøknad. I tillegg kan det være behov for opplysninger for å kontrollere og supplere de opplysningene som søker har gitt i bevillingssøknaden. Etter at bevilling er gitt, vil det være behov for å få opplysninger i forbindelse med vandelskontroll, endringer i bevillingen, vurdering av inndragning av bevilling og øvrig kontroll med bevillingen.

På oppfordring fra bevillingsmyndigheten må opplysninger gis uten hinder av den taushetsplikt etaten er pålagt i forvaltningsloven eller særlover. Det er på vanlig måte bare adgang til å innhente opplysninger som er relevante for den konkrete saksbehandlingen.

Bestemmelsen gir videre bevillingsmyndigheten hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, ved saker som gjelder tilvirkningsbevillinger etter dette kapittel. Forutsetningen er at opplysningene er nødvendige for saksbehandlingen.

Hjemmelen innebærer en adgang for bevillingsmyndigheten til å innhente opplysningene. Den må samtidig forstås som en plikt for Folkeregisteret til å gi opplysningene når de er nødvendige i behandlingen av tilvirkningsbevillinger.

Hvilke taushetsbelagte opplysninger som er nødvendige for saksbehandlingen vil kunne variere fra sak til sak. Lovhjemmelen for behandlingen av saken vil være veiledende for hvilke opplysninger som er nødvendige.

Eksempelvis kan det være nødvendig å få kontaktopplysninger for dødsbo dersom bevillingshaver dør og virksomheten fortsetter, jf. alkoholloven § 1-10 annet ledd.

Videre vil opplysninger om søkerens foreldre, ektefelle/registrert partner og barn være relevant ved søknad om ny bevilling etter overdragelse av virksomhet, jf. alkoholloven § 1-10 første ledd. I henhold til krav til vandel etter alkoholloven § 6-2-første ledd nr. 1 kan det videre være nødvendig å innhente opplysninger om bevillingshaverens nære slektninger og ektefelle. For slike spørsmål vil også opplysninger om utenlandsk identifikasjonsnummer kunne være nødvendig, slik at bevillingsmyndigheten kan innhente vandelsattest fra relevante land.

Saker etter alkoholloven er ulike i sammensetning og i hvilke problemstillinger som oppstår. Det er derfor ikke hensiktsmessig å lage en fullstendig liste over hvilke type opplysninger som er nødvendige for å behandle saker etter alkoholloven. Eksemplene som er nevnt over må derfor ikke tolkes uttømmende. Hvilke opplysninger som er nødvendige må ses i sammenheng med sakens karakter og sammensetning, i tillegg til aktuell lovhjemmel for behandling av saken.

Helsedirektoratet understreker at opplysningene som innhentes fra Folkeregisteret må innhentes, behandles og lagres i henhold til reglene om behandling av personopplysninger. Videre gjelder forvaltningslovens regler om taushetsplikt for bevillingsmyndigheten og de opplysningene som den innhenter.

Helsedirektoratets kommentarer

Bevillingen skal utøves slik at kravene i alkoholloven med forskrifter og vilkårene knyttet til bevillingsvedtaket til enhver tid er oppfylt. For øvrig skal bevillingen utøves på en forsvarlig måte. I likhet med hva som gjelder etter §§ 3-9 og 4-7 har forsvarlighetskravet et selvstendig innhold.

Bevillingsmyndigheten kan stille nye vilkår etter at vedtak er truffet, forutsatt at det er nødvendig for gjennomføring av loven. Dette innebærer at bevillingsmyndigheten kan skjerpe vilkårene eller fastsette nye vilkår, som ikke fulgte av bevillingsvedtaket. Nye vilkår kan ikke stilles uten at det foreligger særlig grunn til det, eksempelvis at bevillingsmyndighetene avdekker mangler ved bevillingshavers rutiner, bemanning, lager eller lignende. Nye vilkår kan være en lempeligere sanksjon enn å bruke inndragningsalternativet.

Ansvaret for utøvelsen av bevillingen ligger hos bevillingshaver. Bevillingshavers ansvar omfatter også lagring, distribusjon og tapping.

Dersom varen selges til en annen innehaver av tilvirkningsbevilling eller en med rett til å drive engrossalg, går ansvaret i utgangspunktet over på kjøper samtidig med eiendomsretten, men tidligst ved uttak fra selgers lager. Ved salg til innehaver av salgs- eller skjenkebevilling går ansvaret over på denne når varen er fysisk overlevert til kjøper, uavhengig av den avtalerettslige ansvarsovertakelsen. Ved utførsel av alkoholholdig drikk opphører bevillingshavers ansvar når varen er brakt ut av landet.

Det fremgår av tredje ledd at ansvaret gjelder selv om deler av virksomheten overlates til andre. Dette innebærer at feil eller forsømmelser hos oppdragstaker kan få de samme konsekvensene for bevillingen som bevillingshavers egne feil. Det er uten betydning hvorvidt bevillingshaver subjektivt kan klandres for at oppdragstakeren har opptrådt i strid med alkoholloven eller annet regelverk. Kravene i loven er m.a.o. objektive.

Det er ikke gitt forskrifter om distribusjon og tapping.

I engrosforskriften kapittel 6 er det gitt nærmere bestemmelser om bevillingshavers plikt til å avgi opplysninger til statistiske formål.

Helsedirektoratets kommentarer

Endringer som har betydning for utøvelse av bevillingen, skal meldes til Helsedirektoratet før iverksetting. Enkelte typer endringer krever godkjenning av direktoratet, mens andre anses som så grunnleggende at det kreves ny bevilling, jf § 1-10 og merknadene til denne bestemmelsen.

Før tilvirkningen begynner, skal bevillingshaver gi melding til Helsedirektoratet om at bevillingen tas i bruk, jf § 6-7 første ledd.

Videre går det frem av bestemmelsens første ledd at det skal meldes fra før virksomheten nedlegges eller avbrytes. Dette gjelder enten driften innstilles frivillig eller det skyldes andre grunner.

Meldeplikten gjelder også ved midlertidig avbrudd i driften dersom avbruddet er så langvarig at det er av betydning for utøvelsen av kontrollen eller kan medføre inndragning av bevilling, jf. § 6-10 andre ledd. Spørsmålet om når meldeplikten inntrer ved midlertidig stans, må derfor ses i sammenheng med hvordan bevillingen er ment utøvet. Det må med andre ord tas hensyn til hva som er forutsatt å være normal virksomhet for vedkommende bevilling. Når en bevilling forutsetningsvis skal brukes sjelden, skal det mer til for at et avbrudd utløser meldeplikt enn når bevillingen skal brukes kontinuerlig. En bevilling som for eksempel bare skal brukes en gang i året, anses ikke som avbrutt resten av året. Det samme gjelder ved kortere opphold for eksempel i påvente av nye avtaler med produsenter eller kjøpere.

Det skal gis melding om etablering eller nedleggelse av lager, samt om endringer i virksomhetens ledelse og overdragelse av vesentlige deler av aksjene eller selskapsandeler. Meldeplikten oppstår for eksempel dersom det selges ut så store deler av selskapet at nye aktører får vesentlig innflytelse over, eller økonomisk interesse i, den bevillingspliktige virksomheten.

Vesentlige endringer i virksomhetens omfang utløser også meldeplikt, f.eks. dersom virksomhetens omsetning øker vesentlig i forhold til det som er forutsatt på søknadstidspunktet. Også her må endringene ses i sammenheng med normalvirksomheten og hvilke konsekvenser endringen vil få for utøvelsen av kontrollen.

Meldeplikten gjelder også andre opplysninger som kan være relevante for kontrollen med, eller utøvelsen av, bevillingen, for eksempel nye distribusjonsformer eller bruk av ny regnskapsfører. Bagatellmessige endringer utløser ikke meldeplikt.

En endring kan medføre inndragning av bevillingen. Det kan for eksempel være tilfellet dersom bevillingshaver, etter at bevillingen er gitt, har startet annen virksomhet, som er uforenlig med å ha bevilling, jf § 6-2 første ledd nr 4. Andre endringer kan føre til bortfall av bevilling i medhold av § 1-10. Det kan for eksempel være tilfellet dersom det skjer vesentlige endringer i virksomhetens eierforhold.

Meldingen må inneholde de opplysningene som er nødvendige for at Helsedirektoratet skal kunne ta stilling til om endringen for eksempel krever godkjenning, om det bør knyttes nye vilkår til bevillingen, om den er falt bort eller eventuelt må inndras.

Meldingen skal som hovedregel gis på forhånd, dvs. før endringen foretas, slik at kontrollorganet er løpende orientert. Men dersom den meldepliktige hendelsen inntrer uforutsett, for eksempel når et varelager blir ødelagt i brann, må meldingen gis uten ugrunnet opphold.

Følgende endringer krever godkjenning fra Helsedirektoratet, jf § 6-7 andre ledd:

• nytt tilvirkningsanlegg/lager/tapperi
• utskifting av et tilvirkningsanlegg/lager/tapperi med et nytt
• endringer av et tilvirkningsanleggs/lagers/ tapperis innretning

Slike endringer kan ikke settes i verk før godkjenning er gitt. Direktoratet kan avslå å godkjenne endringene. En avgjørelse som godkjenner eller avslår å godkjenne en endring anses som enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages til departementet.

Det skal ikke betales søknadsgebyr ved melding om endring som krever godkjenning.

Bevilling skal inndras når den ikke lenger utøves, se merknadene til § 6-10.

Helsedirektoratets kommentarer

Kontroll med utøvelsen av tilvirkningsbevilling er delegert til Helsedirektoratet. Kontroll med tilvirkeres utøvelse av engrossalg tilligger toll- og avgiftsetaten, jf. § 1-4c femte ledd og engrosforskriften § 5-2 andre ledd med merknader.

Helsedirektoratets kommentarer

Gebyret beregnes på grunnlag av omsatt mengde. Med dette menes omsatt mengde tilvirket alkoholholdig drikk. Det vises for øvrig til merknadene til engrosforskriften kapittel 4.

Helsedirektoratets kommentarer

Dersom vilkårene for å få bevilling ikke lenger er oppfylt, kan bevillingen inndras, jf. § 6-10, jf. § 6-2. Som eksempel på inndragningsgrunnlag nevnes brudd på vilkårene om uklanderlig vandel eller at det ikke lenger er stilt tilfredsstillende sikkerhet for alkoholavgiften, jf § 6-2 første ledd nr 1 og 2.

Videre kan bevillingen inndras dersom bevillingshaver ikke oppfyller de øvrige forpliktelsene som følger av alkoholloven, eller overtrer annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål. Bevillingen kan for eksempel inndras dersom innehaver av tilvirkningsbevilling selger alkoholholdig drikk til andre enn innehavere av bevilling etter alkoholloven, unnlater å gi melding om endringer i driften, unnlater å betale bevillingsgebyr, bryter alkoholreklameforbudet mv. Også brudd på engrosforskriftens krav til utøvelsen av bevillingen kan medføre inndragning. Se også kravene i § 6-6 første ledd og merknadene til denne.

Bevillingen skal dessuten inndras hvis den ikke lenger benyttes, dvs. dersom virksomheten er opphørt. Kortere opphold i virksomheten, for eksempel i påvente av nye avtaler med produsenter eller kjøpere, skal derimot ikke medføre inndragelse.

Det er ikke noe vilkår for inndragning at bevillingshaver kan klandres for at regelverket er overtrådt. Bevillingshaver har ansvaret for utøvelsen av alle deler av den bevillingspliktige virksomheten, selv om deler av virksomheten er overlatt til andre. Dette innebærer at bevillingen kan inndras dersom en tjenesteyter ikke opptrer innenfor de rammer som gjelder for bevillingen.

Inndragningen kan være permanent eller gjelde bare for en bestemt periode, alt etter hvor grov overtredelsen er. Videre kan inndragningen gjelde hele virksomheten eller deler av den. Er forholdet som er grunnlag for inndragningen bare knyttet til ett lager eller produksjonssted, for eksempel tyveri på lageret eller svinn fra tilvirkningsanlegget, kan det vurderes om bevillingen kun skal inndras for det aktuelle stedet. Men dersom overtredelsen eller det straffbare forholdet ikke utelukkende er knyttet til et bestemt sted, må hele bevillingen inndras. Eksempler på dette er manglende avgiftsinnbetaling, mangelfull regnskapsførsel, unnlatelse av å gi melding om endringer i virksomheten eller forhold knyttet til personer med vesentlig innflytelse eller økonomisk interesse i virksomheten. En tidsbegrenset og/eller partiell inndragning kan eventuelt kombineres med nye vilkår, jf § 6-6 første ledd.

Vedtak om inndragning treffes av Helsedirektoratet. Det er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven og kan påklages til departementet.