Kapittel 1Kommunens ansvar for tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge

Kunnskap om beskyttelses- og risikofaktorer og tegn og signaler [1] bør være en del av den nødvendige kompetansen hos ansatte som arbeider med barn og unge. Kommunens ansvar for å sikre denne kompetansen hos ansatte i de ulike tjenestene, er hjemlet i de sektorspesifikke lovene:

• Det følger av helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 at kommunen skal tilrettelegge helse- og omsorgstjenestene sine slik at helse- og omsorgstjenesten og personell som utfører tjenestene blir i stand til å overholde sine lovpålagte plikter og det sikres tilstrekkelig fagkompetanse i tjenestene, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 [3]. Dette innebærer at det ikke vil være tilstrekkelig at den enkelte deltjeneste er forsvarlig. Kommunens tilbud må som helhet være forsvarlig. Plikten til å tilrettelegge for et helhetlig og koordinert tjenestetilbud innebærer blant annet krav til koordinering mellom de ulike tjenestene slik at formålet med tjenestene kan oppfylles.
• Det følger av barnehageloven § 7 at barnehageeier er ansvarlig for å drive barnehagen i samsvar med gjeldende lover og regelverk [4]. Det innebærer blant annet at eier må sørge for at bemanningen er tilstrekkelig til at personalet kan drive en tilfredsstillende pedagogisk virksomhet, jf. barnehageloven § 18. I rammeplanen for barnehager kapittel 1, underkapittel «Livsmestring og helse» sies det at barnehagen, gjennom den daglige og nære kontakten med barna, er i en sentral posisjon til å kunne observere og motta informasjon om barnas omsorgs- og livssituasjon [10].
• Det følger av opplæringsloven § 10-8 at skoleeier har ansvar for å ha riktig og nødvendig kompetanse i virksomheten [5]. Skoleeier skal ha et system som gir nødvendig kompetanseutvikling med sikte på å fornye og utvide den faglige og pedagogiske kunnskapen og å holde seg orientert om og være på høyde med utviklingen i skolen og samfunnet.
• Det følger av barnevernloven § 1-4 at barneverntjenesten har en lovfestet plikt til å yte forsvarlige tjenester og tiltak [6]. Kravet innebærer blant annet at barneverntjenesten til enhver tid må ha en bemanning og personell som er tilstrekkelig for å ivareta på en forsvarlig måte de oppgavene de er pålagt etter barnevernloven. Dette innebærer blant annet at ansatte og andre som utfører oppgaver på vegne av barneverntjenesten må ha tilstrekkelig kompetanse og nødvendig faglige kvalifikasjoner til å utføre og ivareta de oppgavene de blir tildelt.
• Det følger av sosialtjenesteloven § 4 at kommunen er ansvarlig for at tjenester som ytes etter loven er forsvarlige [7]. Videre følger det av sosialtjenesteloven § 6 at kommunen har ansvar for å gi nødvendig opplæring slik at ansatte har tilstrekkelig kunnskap og kompetanse til å utføre sine arbeidsoppgaver, slik at tjenestene blir forsvarlige og i tråd med lovens formål.

Kunnskap om beskyttelses- og risikofaktorer er et grunnlag for å identifisere utsatte barn, unge og deres foreldre tidligere, og har hovedsakelig to formål [1]:   

• Understøtte vurderingen av om barn og unges grunnleggende behov dekkes
• Bidra til bedre gjensidig forståelse mellom fagpersoner som blir involvert i vurderingen av bekymring

Risikofaktorer er forhold som øker risikoen for at barn og unges utvikling hindres eller hemmes og kan være knyttet til barnet selv, til foreldre og/eller i miljøet for øvrig [1] [2]. Tilsvarende brukes beskyttelsesfaktorer om forhold som demper risikoen for å utvikle problemer når risikofaktorer er til stede, som for eksempel positive familiemessige forhold [1].

Systematisk observasjon av tegn og signaler er viktig for å oppdage utsatte barn så tidlig som mulig. Dette betraktes som en innledende aktivitet i en lengre prosess, der målet er å finne ut av om det er grunn til bekymring [1] [2]. Dette forutsetter at kommunens ledelse sørger for at ansatte som arbeidet med barn og unge har kunnskap om relevante tegn og signaler, og at de har ferdigheter i å vurdere det de observerer (se anbefaling Ansatte som arbeider med barn og unge bør identifisere barn og unge som lever i en risikosituasjon).  

Kommunens ledelse bør sørge for at de ulike virksomhetene har rutiner for hvordan de ansatte kan handle på bakgrunn av en bekymring for barn og unge. Dette er presisert i de ulike sektorspesifikke lovene:

• Helse- og omsorgstjenestene i kommunen skal planlegge, gjennomføre, evaluere og korrigere sine aktiviteter i tråd med forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring [3]. Rutiner for hvordan ansatte kan handle på bekymring for barn og unge bør inngå i virksomhetenes styringssystem. 
• Det følger av barnehageloven § 7 at barnehageeier skal drive virksomheten i samsvar med gjeldende lover og regelverk [4]. Det følger av rammeplanen for barnehager kapittel 7, underkapittel «Tilrettelegging av det allmennpedagogiske tilbudet for barn som trenger ekstra støtte» at barnehagen skal sørge for at barn som trenger ekstra støtte, tidlig får den sosiale, pedagogiske og/eller fysiske tilretteleggingen som er nødvendig for å gi barnet et inkluderende og likeverdig tilbud. Tilretteleggingen skal vurderes og evalueres underveis og justeres i tråd med barnets behov og utvikling. I rammeplanen kapittel 1, underkapittel «Livsmestring og helse» sies det at barnehagen, gjennom den daglige og nære kontakten med barna, er i en sentral posisjon til å kunne observere og motta informasjon om barnas omsorgs- og livssituasjon. I rammeplanen kapittel 2, underkapittel «Styrer», sies det at styreren skal sikre at barnehagen har innarbeidet rutiner for samarbeid med relevante institusjoner, slik som skolen, helsestasjonen, den pedagogisk-psykologiske tjenesten og barnevernet.
• Skoleeieren skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Dette følger av opplæringsloven § 13-10 [5].
• Det følger av barnevernloven § 2-1 andre ledd at kommunen skal ha internkontroll for å sikre at kommunen utfører oppgavene sine i samsvar med krav fastsatt i lov eller i medhold av lov [6]. Det er gitt en egen forskrift om internkontroll etter barnevernloven for den kommunale barneverntjenesten
• I henhold til sosialtjenesteloven skal kommunen føre internkontroll for å sikre at virksomhet og tjenester er i samsvar med krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift [7]. Plikten til å utarbeide et styringssystem er lagt til den kommunale administrative ledelsen. Den praktiske gjennomføringen av internkontrollen ligger i NAV- kontoret.

Undersøkelser har vist at det for den enkelte ansatte kan være vanskelig å gå fra bekymring til handling [1]. Dette kan ha bakgrunn i at man ikke vet hva man skal gjøre med bekymringen, eller at man er usikker på om det aktuelle barnet blir fulgt opp videre. Det å ha rutiner for hvordan den enkelte ansatte går frem, vil derfor redusere den enkeltes barrierer. En rutine for virksomheten med beskrivelse av roller og ansvar, vil gjøre det tydelig for den ansatte hvem ansvaret ligger hos [2] (se anbefalingen Ansatte som arbeider med barn og unge bør handle på bakgrunn av bekymring for barn og unge).

Implementering og endring av praksis forutsetter forankring og prioritering av arbeidet i ledelsen, og at det settes av ressurser over tid. Det forutsetter også lederstøtte og veiledning, evaluering av arbeidet og oppfølging av avvik.

I de ulike virksomhetene bør det utvikles skriftlige rutiner for samtaler med barn og hvordan barns medvirkning skal sikres. Disse bør omhandle i hvilke situasjoner samtale med barn skal tilstrebes, hva som skal være rammene for samtalen, og hvilke spørsmål som kan stilles.

Kommunens ledelse bør sørge for at de ulike virksomhetene har avtaler om samarbeid. Dette er presisert i de ulike sektorspesifikke lovene:

• Kommunen har ifølge helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4 plikt til samarbeid, og å legge til rette for samarbeid mellom ulike deltjenester innad i kommunen og med andre tjenesteytere, som for eksempel kommunalt barnevern, sosiale tjenester i NAV, grunnskole mv., der dette er nødvendig for å tilby tjenester omfattet av loven. Det ligger i tillegg som en del av forsvarlighetskravet i helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 at kommunen skal tilrettelegge sine tjenester slik at den enkelte pasient eller bruker i sin helhet gis et helhetlig og koordinert tjenestetilbud [3]. Dette kan innebære å samarbeide med andre tjenesteytere.
• Forskrift om helsestasjons- og skolehelsetjenesten § 4 presiserer at helsestasjons- og skolehelsetjenesten skal ha rutiner for samarbeid med relevante kommunale tjenester [9]. Det er i tillegg gitt en bestemmelse i fastlegeforskriften § 8 som pålegger kommunene et ansvar for å tilrettelegge for samarbeid mellom fastlegene og andre tjenesteytere.
• Det følger av rammeplanen for barnehager kapittel 2, underkapittel "Styrer"[10] at styrer skal sikre at barnehagen har innarbeidet rutiner for samarbeid med relevante institusjoner, slik som skolen, helsestasjon, PPT og barnevernet. Det er ikke presisert i bestemmelsen om den gjelder på individnivå, systemnivå eller i begge tilfeller.
• I opplæringsloven § 15-8 følger at skolen skal samarbeide med relevante kommunale tjenester om vurdering og oppfølging av barn og unge med helsemessige, personlige sosiale eller emosjonelle vansker. Det følger av opplæringsloven § 13-5 og barnehageloven § 2 a at skolen og barnehagen har plikt til å samarbeide om overgangen fra barnehage til skole og skolefritidsordning [5].
• Etter barnevernloven § 3-2 første ledd skal barnverntjenesten medvirke til at barnets interesser ivaretas også av andre offentlige organer [6]. Videre er barnevernstjenesten i barnevernloven § 3-2 andre ledd pålagt en plikt til å samarbeide med andre sektorer og forvaltningsnivåer når dette kan bidra til å løse barneverntjenestens oppgaver etter loven.
• Sosialtjenesteloven § 13 regulerer NAV-kontorets plikt til å samarbeide med andre deler av forvaltningen for at målene med sosialtjenesteloven nås [7]. Sosialtjenesteloven skal blant annet bidra til at utsatte barn og unge og deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud, og det forutsetter samarbeid med andre relevante tjenester. Det kan for eksempel være hensiktsmessig å etablere fast samarbeid med helse- og omsorgstjenesten og barnevernet. Sosialtjenesteloven § 13 hjemler en plikt for kommunen i arbeids- og velferdsforvaltningen å medvirke til at sosiale hensyn blir ivaretatt av andre offentlige organer som har betydning for at formålet med sosialtjenesteloven oppnås.
• Politiloven § 2 nr 6, jf politiinstruksens § 15-1 omhandler politiets alminnelige samarbeidsplikt og pålegger politiet å samarbeide med andre offentlige myndigheter og organisasjoner når deres oppgaver berører politiets virkefelt og lov eller forskrift ikke er til hinder for dette [8]. Særlig påligger det politiet å innlede et nært samarbeid med skole- og sosialmyndighetene og snarest underrette disse om forhold av antatt interesse for deres virksomhet. 

En av faktorene for å sikre barn og unge tidlig hjelp, er tverrfaglig samarbeid og samhandling mellom tjenester på de ulike nivåene. Tverrfaglig samarbeid og samhandling innebærer at kommunens tjenester og sektorer deler informasjon og kunnskap, og samhandler rundt tiltak for barn, unge og deres familier. Samarbeid bygger på innsikt og respekt for den enkeltes faglige og organisatoriske ståsted og er en viktig forutsetning for et godt samarbeid. 
 
Kommunen utarbeider rutiner for tverrfaglig samarbeid på tvers av fagområder og sektorer slik at enhetlig tilnærming sikres. Felles forståelse og kunnskap om arbeidsformer på tvers av fag, nivåer og sektorer er viktig for god ressursutnyttelse og strukturert oppfølging. En av suksessfaktorene for tverrfaglig samarbeidet er forankring i øverste administrative og politiske ledelse, og at arbeidet gis prioritet og en felles retning i alle kommunens plandokumenter. 
 
Kommunen har et ansvar for at det fremkommer tydelig på deres nettsider hva de har av tjenester, inkludert kontaktinformasjon og når tjenestene kan nås. I tillegg bør det stå hvem som skal kontaktes når kommunens tjenester ikke er tilgjengelig. De ulike tjenestene og sektorene utfyller hverandre og drar nytte av hverandres kompetanse og erfaring og samordner og understøtter hverandres innsats på tvers av sektorer og tjenester. 
 
Barnehagen og skolens kjerneoppgaver vil kunne bidra til å fremme utviklingen for alle barn. Pedagogisk-psykologisk tjeneste (PPT) i kommunen hjelper barnehagen og skolen i arbeidet med kompetanseutvikling og organisasjonsutvikling for å legge barnehagetilbudet og opplæringen bedre til rette for barn og elever med særlige behov. De må også sørge for at det blir utarbeidet sakkyndig vurdering der loven krever det. PPT kan gi råd og veiledning til foreldre, barnehage, skole, med flere. Barnevernstjenesten kan sette inn ulike hjelpetiltak for å øke foreldrekompetansen. 
 
Det er en grenseoppgang mellom barnehagen og skolens ansvar og de andre tjenestenes sitt ansvar. Skole og barnehage kommer tidlig i kontakt med barn og unge, og har mulighet til å iverksette tiltak tidlig. Der hvor det er behov for tiltak fra andre sektorer, er det viktig at de andre tjenestene involveres tidlig. Ved vurdering av tiltak er det viktig at det legges til rette for et godt samarbeid med foreldrene for å sikre deres medvirkning i tilretteleggingen av tilbudet.