I august og september 2024 gjennomførte vi tre heldags workshoper hvor vi kartla hovedprosessene til følgende
bevillings- og registreringstyper sammen med aktuelle interessenter:
- Registrering som særavgiftspliktig virksomhet for import og engrossalg
- Statlig tilvirkningsbevilling av alkoholholdig drikk
- Kommunal serverings- og skjenkebevilling
- Kommunal bevilling for enkelt anledning og ambulerende bevilling
- Kommunal salgsbevilling
- Statlig skjenkebevilling for skip
- Statlig skjenkebevilling for tog, fly og forsvarets messer
I workshopene gjennomgikk vi prosessene for søknad, klage, samt kontroll og tilsyn for å etablere en felles problemforståelse, uten å gå i detalj på hver enkelt aktivitet. Vi la til grunn at prosessbeskrivelsene ga et tilstrekkelig bilde for utredningens formål, selv om det forekom mindre variasjoner. Alkoholpolitiske handlingsplaner påvirker for eksempel kommunenes håndtering av bevillinger, og vi antar at en del av forskjellene kan forklares med kommunestørrelse og ulik prioritering av ressurser og kompetanse i oppfølgingen av alkoholregelverket. Innsikten i de overordnede prosessene dannet et felles utgangspunkt for å identifisere behov, problemer, løsningsforslag og prioriteringer.
Funn fra workshopene blir behandlet i analysen i kapittel 6 Analyse og anbefalinger for det videre arbeidet.
Søknadsprosessene
I workshopene fikk søknadsprosessene størst oppmerksomhet, noe som også gjenspeiles i denne rapporten. Søknadsprosessene for de ulike bevillings- og registeringstypene er beskrevet for å gi et innblikk i brukerreisen til både søkere og saksbehandlere. Søknadsprosessen for de ulike registrerings- og bevillingstypene er beskrevet med generiske aktiviteter med tilhørende supplerende beskrivelser av de ulike typene. Ytterligere beskrivelser av funn knyttet til søknadsprosessene finnes i vedlegg 3: Søknadsprosessen - problemer og forslag til tiltak. Prosessene for klage, og kontroll og tilsyn finnes i vedlegg 4: Klage- samt kontroll- og tilsynsprosessene - problemer og forslag til tiltak.
Søknad om å bli registrert som særavgiftspliktig virksomhet
Skatteetaten har utviklet og tilgjengeliggjort en registreringsveileder, som har ført til at søknadene de mottar oftere er komplette ved innsendelse. Allikevel bruker Skatteetaten mye tid på å etterlyse manglende informasjon fra søkere.
Skatteetaten innhenter kredittvurdering eksternt, men utfører en selvstendig vurdering av informasjonen de mottar. Har søkeren dårlig kredittvurdering, eller har en økonomi som ikke matcher volum, bes søker om å stille med bankgaranti som sikkerhetsstillelse for betaling av alkoholavgift. Rene grossister blir ikke kredittvurdert.
Søknad om alkoholbevillinger
Søknad om statlig tilvirkningsbevilling for alkoholholdig drikk
Søknaden sendes inn via Altinn ved å fylle ut Helsedirektoratets søknadskjema. Her krysser søker av for hvilken type alkoholholdig drikk som skal produseres, og legger ved dokumentasjon om blant annet produksjonslokaler, lagerhold, transport og internkontrollsystemer.
Saksbehandler kontrollerer at dokumentasjonen er komplett, og ved eventuelle mangler kontaktes søkeren. Videre innhenter saksbehandler høringsuttalelser fra politiet, Tolletaten, Skatteetaten og kommunen (sistnevnte kun når søker har eller har hatt kommunal salgs- eller skjenkebevilling) i forbindelse med vurdering av søkerens vandel. Basert på mottatte opplysninger og dokumentasjon i saken gjør saksbehandler en helhetsvurdering av søknaden. Prosessen støttes av fagsystemer samt manuelle prosedyrer støttet av e-post, telefon og oversikter i regneark.
Til slutt fattes et vedtak. Innvilget bevilling registreres av saksbehandler i Tobakkssalgs- og bevillingsregisteret (TBR). Det blir deretter sendt en underretning om tildelt bevilling til de aktuelle høringsinstansene. Søkeren er ansvarlig for å følge opp rapportering og betaling av bevillingsgebyr, i tillegg til andre plikter som bevillingshaver har.
Steg 1: Harald behandler søknader om statlige tilvirkningsbevillinger. Søkerne er ofte erfarne aktører, men prosessen er kompleks fordi de må forholde seg til mange ulike instanser. Det mangler tydelig veiledning om kravene til søknaden, hvordan prosessen fungerer, og hvordan de blir fulgt opp av Helsedirektoratet.
Steg 2: Mange søknader inneholder feil eller mangler dokumentasjon, noe som skyldes manglende systemstøtte for oppfølging og kommunikasjon mellom offentlige myndigheter. Harald må bruke mye tid på å be om tilleggsopplysninger og avklare krav, noe som forsinker saksbehandlingen betydelig.
Steg 3: Søknadsprosessen krever innhenting av uttalelser fra flere høringsinstanser, inkludert kommuner og andre myndigheter. Det finnes ingen samordnet dialog eller automatisert oppfølging, noe som fører til lang ventetid og varierende responstid fra ulike instanser. Harald må ofte bruke mye tid på purringer og oppfølging
Steg 4: Uten en helhetlig digital løsning må Harald håndtere store deler av saksbehandlingen manuelt. Dette skaper ineffektivitet og gjør det utfordrende å ha full oversikt over søknader og fremdrift. Mangel på systemstøtte gjør også at oppfølgingen av søkerne blir ustrukturert og tidkrevende.
Steg 5: Når søknaden endelig er behandlet og vedtaket sendes ut, har det ofte gått lengre tid enn ønskelig. Harald ser et stort behov for bedre digitale løsninger som kan effektivisere prosessen, redusere ventetiden og sikre bedre samhandling mellom Helsedirektoratet, kommunene og høringsinstansene.
Søknad om kommunal salgs-, serverings- og skjenkebevilling
Ifølge kommunene som deltok i workshop, er det ulike kommunale søknadsløsninger og saksbehandlingssystemer for alkoholbevillinger. Kommunene har strukturert informasjonen om bevillinger på forskjellige måter, men det er vanlig at søker via veiledning og spørsmål blir rutet til kommunens elektroniske søknadsskjema. Utfylling av søknadsskjemaene krever innlogging via ID-porten. Ferdigutfylte skjemaer legger seg inn i kommunenes saksbehandlingssystem til behandling.
Oslo kommune skiller seg fra øvrige kommuner, vet at de har en egen etat for håndtering av serverings-, skjenke- og salgsbevillinger – Næringsetaten. Der mindre kommuner bruker saksbehandlingssystemet som fagsystem, har Næringsetaten, et eget fagsystem for saksbehandling av serveringsbevilling og alkoholrelaterte saker.
Videre er inntrykket at Oslo kommune skiller seg, særlig fra mindre kommuner, ved å bruke et bredt spekter av informasjonskilder, som Folkeregisteret (Infotorg), Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret (Aa-registeret), aksjonærregisteret, Brønnøysundregistrene, seeiendom.no og proff.no, samt ulike lokalaviser og sosiale medier. Innhenting av høringsuttalelser skjer hovedsakelig manuelt ved bruk av e-post (hvis kryptert) eller pr. post.
Kommunale bevillinger skal fornyes hvert fjerde år, i forbindelse med at nytt kommunestyre tiltrer, av hensyn til kommunestyrets rett og plikt til å utforme en helhetlig lokal alkoholpolitikk, jf. alkoholloven § 1-6. Kommunestyret kan også fastsette retningslinjer om at ingen bevillinger skal fornyes, eller evt hvilke det det må søkes fornyelse for. Én kommune har innført såkalte "evige bevillinger", men kommunen foretar løpende vandelskontroll som innebærer å innhente og vurdere høringsuttalelser fra aktuelle instanser. Med dette trenger ikke bevillingshaver å fornye bevillingen gjennom ny søknad hvert fjerde år, noe som sparer både søkere og saksbehandlere for administrativt arbeid.
I prinsipielle saker, som større bygge- eller utviklingsprosjekter, involveres politisk nivå/kommunestyret. Kommunestyret har i utgangspunktet bevillingsmyndigheten, men denne kan delegeres til administrasjonen i kommunen. I en av kommunene går bevillingsvedtak via rådmannen. Det varierer mellom kommunene om de registrerer vedtatte bevillinger i Tobakkssalgs- og bevillingsregisteret (TBR), selv om dette er en plikt etter alkoholregelverket. Kopi av vedtak sendes til relevante avdelinger og høringsinstanser.
Steg 1: Sara er saksbehandler og veileder kommunens innbyggere på forskjellige områder. Mye informasjon ligger ute på kommunens nettsider, men hun opplever likevel at innbyggerne har behov for personlig veiledning.
Steg 2: Sara erfarer at mottatte søknader mangler dokumentasjon. Dette medfører at hun må bruke tid til å purre på søkere. Hun mangler systemstøtte for saksbehandlingen og må lage manuelle rutiner og egne lister for å ha oversikt.
Steg 3: Det er ikke ofte hun får inn søknader om serverings- og skjenkebevilling. Når hun får tildelt denne type saker må hun lese seg litt opp på ulike regelverk fordi hun opplever de som kompliserte og hun er usikker på sin egen kompetanse på området.
Steg 4: Innhenting av høringsuttalelser er en manuell prosess og Sara opplever at dette tar lang tid. Noen ganger må hun også purre på høringsinstansene.
Steg 5: Når søknaden er godkjent, sendes vedtaket til søkeren og Sara tar fatt på neste sak i bunken.
Søknad om kommunal bevilling for enkelt anledning og ambulerende bevilling
Ambulerende skjenkebevilling, og skjenkebevilling for enkelt anledning, er to typer tillatelser for skjenking av alkohol for avgrensede anledninger. Ambulerende bevilling er beregnet for mindre, lukkede arrangementer som private fester, bryllup eller jobbsammenkomster. Denne typen bevilling har forenklet saksbehandling og lavere gebyrer, uten krav om uttalelse fra politiet. Ved bruk av offentlige områder, som parker eller veier, må imidlertid politiet varsles.
Bevilling for enkelt anledning gjelder for åpne arrangementer som festivaler og konserter. Politi og sosialtjeneste skal uttale seg i slike saker. Ved store arrangementer kan også andre instanser involveres i vurderingen. Kommunene følger gjerne sine alkoholpolitiske retningslinjer når søknader skal behandles. Krav til kunnskapsprøve og andre vurderinger kan også variere mellom kommunene, noe som skaper ulike praksiser og opplevelser for søkerne.
Søknad om statlig skjenkebevilling for skip (og tog/fly)
Rutegående skip og cruiseskip må søke om statlig skjenkebevilling hos Statsforvalteren, mens skip som frakter passasjerer på dagsturer, kveldscruise eller lignende, samt skip som ligger til kai og er åpne for allmenheten, må søke om kommunal bevilling. Søknad sendes til Statsforvalteren via e-post, og behandlingstiden er vanligvis rundt tre måneder. Det finnes ikke standardiserte søknadsmaler. Skjenkebevillingen gis ofte "inntil videre", slik at det ikke er nødvendig å søke hvert år. Statsforvalteren skal registrere skjenkebevillinger i Tobakkssalgs- og bevillingsregisteret, men har ikke rutiner for det. Hvis skip som har statlig skjenkebevilling skal ha arrangementer mens de ligger ved kai, må skipet søke om skjenkebevilling for enkelt anledning i den aktuelle kommunen.
Helsedirektoratet er bevillingsmyndighet for søknader om statlig skjenkebevilling på tog og fly, men dette ble ikke tematisert i workshopene pga. forfall fra relevante bevillingshavere. Politiet og Skatteetaten er høringsinstanser når søknader fra tog- og flyselskaper behandles. Kommune og statsforvalter blir satt på kopi av alle vedtak Helsedirektoratet fatter.
Søknad om statlig skjenkebevilling til Forsvarets messer
Forsvarets messer sender sine søknader til Helsedirektoratet som er bevillingsmyndighet. Lokale militære avdelinger sender søknader via e-post til intern saksforberedelse hos Forsvarets personell og vernepliktssenter før de sendes til Helsedirektoratet. Det er sjelden det søkes om nye bevillinger; de fleste innsendte søknader gjelder endringer. Forsvaret har gode interne prosesser, uttrykt i workshopen av deltaker fra forsvaret som at de "har stålkontroll på dette selv". Dialogen mellom Forsvarets messer og Helsedirektoratet beskrives som god. Forsvaret har utarbeidet egne veiledere som skal støtte ansatte med lokalt ansvar for bevillingen. Mens kantiner må ha serveringsbevilling i tillegg til skjenkebevilling, er ikke dette et krav for messene.
Når det gjelder søknader fra Forsvaret, henter ikke Helsedirektoratet inn høringsuttalelser fra politiet eller Skatteetaten (forsvarets ansatte er sikkerhetsklarert), men det innhentes uttalelse fra kommunen ved nyetablering av messer.
Helsedirektoratet mottar få søknader fra Forsvaret, og det er derfor ikke behov for standardiserte maler. Det er tilstrekkelig å opplyse om hvilke krav en søknad skal oppfylle. Søknadene sendes på e-post via direktoratets postmottak og lagres i sak/arkivsystemet. Alle bevillinger direktoratet tildeler registreres i Tobakksalgs- og bevillingsregisteret (TBR).