Fire problemområder i søknadsprosessen
For å få felles forståelse av hva som er problemet, har vi hatt en prosesstilnærming i dette arbeidet, gjennom tre heldags workshoper, se kapittel 4.6 Heldags workshop. Vi så på søknadsprosessen og på klage- og tilsynsprosessen.
Analysen av identifiserte behov, utfordringer og løsningsforslag avdekket klare fellestrekk på tvers av workshopene, både blant søkere og saksbehandlere. Overordnet uttrykte søkere behov for veiledning og en enklere søknadsprosess, mens saksbehandlere etterlyste bedre systemstøtte og enklere deling av data. De fleste problemene var knyttet til søknadsprosessen, med færre problemer i prosessene for kontroll/tilsyn, og svært få knyttet til klageprosessen. Det er derfor søknadsprosessen vi behandler i det videre. Løsningsforslagene fokuserte på å forenkle og effektivisere hverdagen for både søkere og saksbehandlere, blant annet gjennom veiledning og kompetanseutvikling, etablering av samhandlingsfora på statlig og kommunalt nivå og implementering av ny teknologi.
Vi har kommet frem til fire problemområder i søknadsprosessen, fra søker skal innhente relevant informasjon til bruk i en søknadsprosess, til et vedtak om bevilling er fattet og TBR er oppdatert.
Under følger en nærmere beskrivelse av de fire problemområdene:
Hva er årsakene til problemet?
Årsakene til problemene vi har identifisert, finner vi i både regelverk, organisering, prosesser, informasjon (datadeling og -gjenbruk) og teknologi. Regelverket som regulerer søknadsprosessene på alkoholområdet, alkoholloven, serveringsloven og særavgiftsforskriften, er komplisert og harmonerer ikke godt nok med hverandre. Videre er deler av regelverket utdatert. Som vi har vist i kapittel 3 Metodisk tilnærming, har området i tillegg preg av å være et komplekst og utfordrende forvaltningsområde, eller "floke". Det er en fragmentert brukergruppe og et stort antall bevillingstyper, organisering på tvers av sektorer og prosesser som ikke legger til rette for enkel saksbehandling. I tillegg blir ikke tilgjengelig informasjon delt og gjenbrukt, og det er en fragmentert systemportefølje og mangel på hensiktsmessig prosess- og beslutningsstøtte i saksbehandlingen.
Vi har i dette utredningsarbeidet sett at krav om bruk av nasjonale fellesløsninger og arkitekturprinsippene som skal gjelde for utvikling av offentlige tjenester, i liten grad er oppfylt på dette området, se kapittel 2.3 IT-politiske føringer. På overordnet nivå kan vi også si at nasjonale IT-politiske føringer om å sette brukeren i sentrum for offentlig tjenesteutvikling ikke etterleves, og næringsliv og innbyggere får en opplevelse av at forvaltningen sitter på hver sin tue.
Regelverk - en rotårsak til kompleksiteten på alkoholområdet
Av årsakene vi har kartlagt, mener vi at et komplisert og utdatert regelverk som ikke er harmonisert eller digitaliseringsvennlig, er en rotårsak til kompleksiteten og problemene vi ser på alkoholområdet.
Vi har underveis i utredningsarbeidet jobbet for å få oversikt over følgende spørsmål:
- Hva er de juridiske problemstillinger innenfor alkoholloven, serveringsloven og særavgiftsforskriften?
- Hva er de juridiske problemstillingene på tvers av disse regelverkene?
- Hvilke regelverk/deler av regelverkene er lite digitaliseringsvennlig/digitaliseringsfremmende?
Det samlede regelverket ble skrevet på slutten av 1900 og tidlig på 2000-tallet. Dette var en tid hvor alle prosesser tilknyttet en søknad var papirbasert, men hvor selve saksbehandlingen i økende grad ble digitalisert. For alkohollovens del innebærer det at regelverket legger opp til manuelle prosesser skreddersydd for selvstyre i hver enkelt kommune.
Deler av dagens regelverk er tilpasset nye behov, men grunnstrukturen er den samme. Det har gjennom innsiktsarbeidet kommet frem at mange saksbehandlere opplever selve søknadsprosessen som tungvint. Det tar tid å innhente nødvendig faktum i saken, både fra søkere og fra høringsinstanser. I mange tilfeller er det også konkrete forhold knyttet til f. eks.et servings- og skjenkested, eller til de personene som søker om en bevilling, som krever særskilt oppfølging og dialog. Når faktum i saken er klar, skal all dokumentasjon som har kommet inn vurderes. Først når dette er gjort kan saksbehandler gå til det siste steget i prosessen, som er å fatte et vedtak og registrere i TBR.
Regelverkene har flere bestemmelser som er underlagt fritt forvaltningsskjønn. Det innebærer at skjønnet er unntatt fra domstolskontroll. For at den enkelte saksbehandler skal kunne utøve skjønnet på en god måte er det viktig at bevillingsmyndigheten har en stødig praksis. Videre er det generelt mye forvaltningspraksis og rettspraksis på området, særlig for alkoholloven. Det gjør at det kan være vanskelig både for søkere og for en saksbehandlere å finne ut av hvilke regler som faktisk gjelder. Saksbehandlere som ikke har et større fagmiljø rundt seg kan føle seg utrygge på om de bruker regelverket riktig.
Regelverksarbeid må i gang tidlig og skje parallelt med resten av satsningen for at tiltakene ikke blir basert på et komplisert, utdatert og inkonsistent regelverk, men på et forenklet, digitaliseringsvennlig regelverk. Vi mener derfor det er viktig å starte en satsning på alkoholområdet med regelverksgjennomgang og -utvikling.
Hva vil vi oppnå?
Som vi har vist over, har vi komplekse, eller "flokete" problemer på alkoholområdet. Målet med satsningen vi foreslår i denne utredningen, er å sikre etterlevelse av lover og regelverk, og til at de overordnede, nasjonale målene om brukerorienterte, sammenhengende tjenester, “Kun én gang-prinsippet" for deling og gjenbruk av data, forenkling og forbedring for næringslivet og en effektiv saksbehandling med god kvalitet, blir realisert. Vi ønsker å bidra til en smidigere brukerreise for forvaltningen og næringslivet – og å oppnå følgende mål:
- For næringslivet (søkere): Enkelt å søke om og få behandlet bevilling
- For statlig forvaltning (saksbehandlere): Effektiv saksbehandling med høy kvalitet
- For kommunal forvaltning (saksbehandlere): Effektiv saksbehandling med høy kvalitet
Se for øvrig kapittel 1.6 Fremtidig situasjon – hva ønsker vi å oppnå?
For å nå disse målene, må satsningene inneholde tiltak knyttet til både regelverksutvikling, organisasjonsutvikling, prosessforbedringer, informasjonsdeling og -gjenbruk og teknologiutvikling.