2. Bakgrunn, metode og prosess

Bakgrunn

Nasjonal veileder til lov og forskrift om bestilling, bruk og finansiering av tolketjenester i helse- og omsorgstjenesten er laget med utgangspunkt i relevant helselovgivning og tolkeloven (lovdata.no) og er en revidert utgave av Veileder om kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenestene fra 2011.

Helsedirektoratet har i 2023 og 2024 gjennomført kampanjer om bruk av tolk i helsetjenestene, rettet mot befolkningen, helse- og omsorgspersonell og ledere i helse- og omsorgstjenesten.

Hensikt med veilederen

Veilederen og anbefalingene er utarbeidet for å bidra til:

• at helse- og omsorgstjenesten oppfyller kravene i tolkeloven og i helselovgivningen som tilsier at bruk av kvalifisert tolk i noen tilfeller er nødvendig for å kunne gi forsvarlig helsehjelp og likeverdig tilgang på helse- og omsorgstjenester.
• god kommunikasjon mellom helse- og omsorgspersonell og pasienter/brukere og pårørende. 
• at tjenestene utarbeider retningslinjer for bestilling og bruk av tolk i alle deler av helse- og omsorgstjenesten, i tråd med tolkeloven. 
• likeverdige helse- og omsorgstjenester til personer som har behov for tilrettelagt kommunikasjon via tolk. Dette gjelder for samiskspråklige personer, personer som er døve, hørselshemmede eller døvblinde, og for personer med minoritetsspråklig bakgrunn som har begrensede norskkunnskaper. 

Målgrupper

Kommuner og helseforetak. Ledere og personell i primær- og spesialisthelsetjenesten.

Omfang og avgrensning

• Anbefalinger som angir hvordan helse- og omsorgstjenesten kan oppfylle kravene i tolkeloven og i aktuell helselovgivning som omfatter tilrettelagt kommunikasjon og forsvarlig helsehjelp. 
• Anbefalingene omfatter ikke nye teknologiske løsninger, bestillingssystemer eller organisatoriske løsninger for tilgang på tolketjenester på alle aktuelle språk. 

Definisjoner

• Døv: En person som er døv har nesten eller total mangel på evnen til å høre (døvhet – Store medisinske leksikon (snl.no)).
• Døvblind: En person som er døvblind har både nedsatt syn og hørsel (døvblindhet – Store medisinske leksikon (snl.no). Disse ulike variasjonene kan være medfødt eller ervervet gjennom livet.
• Fjerntolking via skjerm: Tolkingen foregår ved at tolken er med på skjerm fra en annen lokasjon, mens eksempelvis pasienten og legen er i samme rom.
• Hørselshemmet: En person som er hørselshemmet har varierende grad av hørsel. Kategorien rommer de som har en midlertidig lett nedsettelse til de som er helt døve. hørselshemning – Store medisinske leksikon (snl.no).
• Minoritetsspråk: “Språk som er førstespråk for mindre grupper i et samfunn, f.eks. samer, kvener eller ulike grupper med innvandrerbakgrunn” Ord og uttrykk – språklige minoriteter i opplæringen – NAFO  (oslomet.no).
• Minoritetsspråklig: “Person som snakker et språk som er førstespråket til mindre grupper i et samfunn” Ord og uttrykk – språklige minoriteter i opplæringen – NAFO (oslomet.no)). 
• Samiskspråklig: “person som snakker samisk”. samiskspråklig - Det Norske Akademis ordbok (naob.no).
• Skrivetolk: Tolker fra talespråk til skriftspråk. Dette brukes ofte med personer som er blitt hørselshemmet i voksen alder og ikke kan tegnspråk. Mange som har fått hørselsutfordringer  i ung alder bruker også skrivetolk.
• Taktilt tegnspråk: Tolken kommuniserer ved å bruke berøringssansen på en måte den døvblinde forstår.
• Talespråktolk: En talespråktolk oversetter muntlig informasjon mellom to talespråk (for eksempel norsk, engelsk, arabisk). Tolk | Utdanning.no.
• Tegnspråktolk: En tegnspråktolk oversetter mellom talespråk og tegnspråk. Det finnes flere tegnspråk i verden, og også internasjonalt tegnspråk. I Norge er det vanligst å tolke mellom norsk talespråk og norsk tegnspråk. Det finnes også flere tolkemetoder, de brukes etter hva personen som er døv, døvblind eller hørselshemmet trenger. 
• Tolk: En tolk arbeider for at mennesker som ikke snakker felles språk, skal kunne forstå hverandre. Tolk | Utdanning.no.

Grad av normering

Slik brukes begrepene "skal", "bør" og "kan" til å angi grad av normering i teksten:

• "skal" brukes der innholdet er regulert i lov eller forskrift, eller når anbefalingen/rådet er så klart faglig forankret at det sjelden er forsvarlig ikke å gjøre som anbefalt
• "bør" eller "anbefaler" er en sterk anbefaling/råd som vil gjelde de aller fleste
• "kan" eller "foreslår" er en svak anbefaling/råd der ulike valg kan være riktig

Rettslig betydning

Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde normerende produkter, det vil si nasjonale faglige retningslinjer, nasjonale veiledere, nasjonal faglige råd og pasientforløp, som understøtter målene som er satt for helse- og omsorgstjenesten.

Nasjonale anbefalinger og råd skal baseres på kunnskap om god praksis og skal bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 7-3 (lovdata.no), helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 (lovdata.no) og folkehelseloven § 24 (lovdata.no). Det er et ledelsesansvar å sørge for at anbefalinger og råd i nasjonale faglige retningslinjer, faglige råd og veiledere implementeres i virksomheten, jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (lovdata.no).

Nasjonale faglige retningslinjer, råd og veiledere er med på å gi forsvarlighetskravet et innhold, uten at anbefalingene er direkte rettslig bindende. Anbefalinger/råd utgitt av Helsedirektoratet er faglig normerende for valg man anser fremmer kvalitet, god praksis og likhet i tjenesten på utgivelsestidspunktet. Dersom tjenestene velger en annen praksis enn anbefalt, bør dette være basert på en konkret og begrunnet vurdering som dokumenteres, jf. pasientjournalforskriften § 6, bokstav g.

Anbefalinger og råd i nasjonale faglige retningslinjer, faglige råd og veiledere må forstås i lys av grunnleggende helserettslige plikter og rettigheter. Sentrale plikter for helsepersonell er plikten til forsvarlig tjenesteyting, taushetsplikt, dokumentasjonsplikt og opplysningsplikt. I tillegg skal pasient- og brukerrettigheter ivaretas, blant annet rett til informasjon og medvirkning og reglene om samtykke til å motta helsetjenester. Kommunikasjon må være tilpasset mottakerens forutsetninger relatert til alder, modenhet, erfaring og kultur- og språkbakgrunn m.m

Tilstøtende regelverk og normerende publikasjoner

Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven) - Lovdata

Lov om helsepersonell m.v. (helsepersonelloven) - Lovdata

Lov om offentlige organers ansvar for bruk av tolk mv. (tolkeloven) - Lovdata

Lov om spesialisthelsetjenesten m.m. (spesialisthelsetjenesteloven) - Lovdata

Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) - Lovdata

Lov om Sametinget og andre samiske rettsforhold (sameloven) - Lovdata

Lov om folketrygd (folketrygdloven) - Lovdata

Lov om tannhelsetjenesten (tannhelsetjenesteloven) - Lovdata 

Forskrift om pasientjournal (pasientjournalforskriften) - Lovdata

Forskrift til tolkeloven (tolkeforskriften) - Lovdata

Forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten - Lovdata

Forskrift om stønad til tolke- og ledsagerhjelp for døvblinde - Lovdata

Forskrift om stønad til tolkehjelp for hørselshemmede - Lovdata

Rundskriv til pasient- og brukerrettighetsloven - Helsedirektoratet

Rundskriv til helsepersonelloven - Helsedirektoratet

Veileder til forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten - Helsedirektoratet

Les om Samelovens språkregler og forvaltningsområdet for samiske språk på regjeringen.no  

Helsedirektoratets roller, finansiering og høring

Helsedirektoratet er et fag- og myndighetsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Utredningsinstruksen (lovdata.no) legger krav for utredninger i staten, inkludert utarbeidelse av normerende produkter. Veileder til utredningsinstruksen (dfo.no) gir en veiledning til og nærmere beskrivelse av statlige utredninger.

Helsedirektoratet er et statlig myndighetsorgan som er helfinansiert via statsbudsjettet. Når fagpersoner og klinikere inviteres til deltakelse i arbeidsgrupper og referansegrupper, er hovedregelen at det ikke gis godtgjørelse for deltakelse hvis personen er offentlig ansatt. Praksis om godtgjøring i Helsedirektoratet bygger på veiledende bestemmelser i Statens personalhåndbok, men med presiseringer og utfyllende bestemmelser tilpasset Helsedirektoratets behov for ekstern bistand.

Kunnskapsbasert tilnærming

Nasjonale anbefalinger og råd har en kunnskapsbasert tilnærming. Det innebærer at forskningslitteratur, klinisk erfaring og brukererfaring på en systematisk måte vurderes opp mot ønskede og uønskede konsekvenser av et tiltak jf. Veileder for utvikling av kunnskapsbaserte retningslinjer. På områder der det er funnet mindre forskningsbasert kunnskap og/eller overføringsverdien fra internasjonal til norsk helsetjeneste er lav, blir klinisk kunnskap og brukerkunnskap tillagt større vekt.

I denne veilederen vises det til relevant regelverk og informasjon på nettsidene til Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) som fagmyndighet på tolkefeltet, og til NAV som har ansvar for tolketjenester til døve, hørselshemmede og døvblinde. I tillegg har arbeidsgruppen bidratt med aktuell kompetanse, klinisk- og brukererfaring, samt foreslått relevant litteratur. Det er ikke gjort systematiske søk etter relevant forskning i denne sammenhengen.

Arbeidsform og deltakere

Helsedirektoratet har ledet arbeidet og fått innspill fra en bredt sammensatt arbeidsgruppe.

Intern prosjektgruppe

Prosjektleder: Gro Saltnes Lopez, seniorrådgiver, avdeling samfunnshelse
Seniorrådgiver Mari Mjøs, avdeling helserett og rettssaker
Spesialrådgiver Caroline Hodt-Billington, avdeling normering

Ekstern arbeidsgruppe

Adriana Fjellaker, interessepolitisk rådgiver, Norges døveforbund
Alisa Ye Bjarkø, tolk, styret i Norsk tolkeforening
Andrea Kagge Wister, psykologspesialist, Akershus universitetssykehus
Anne Mette Dahl, helsesykepleier, rådgivningskontoret for syn og hørsel, helseetaten, Oslo kommune
Hege Linnestad, seniorrådgiver, Akershus universitetssykehus
Heidi Olsen, rådgiver, helseetaten, Oslo kommune
Hulya Taspinar, brukerrepresentant minoritetsspråklige, erfaring med tolkede samtaler, Trondheim
Jan Joakimsen, leder av Hørselshemmedes landsforbund
Jessica Harnischfeger, psykologspesialist, Norsk psykologforening
Karin Andvig, leder av Landsforbundet for kombinert syns og hørselshemmede/døvblinde
Linda Charlotte Grunnreis, Pasient- og brukerombud Telemark
Mari Bakken Standnes, Sykepleierforbundet; faggruppe for Migrasjonshelse og flerkulturell sykepleie
Mariann Eidberg, leder, Tolkene i Akademikerforbundet
Mariann Jeppestøl Eriksen, avdelingsleder, NAV hjelpemiddelsentral Oslo
Marit Alver-Jacobsen, Pasient- og brukerombudet Innlandet
Paulina Slusarszyk, tolk og leder av Norsk tolkeforening
Rita-Alise Porsanger-Moen, prosjektleder Helse Nord RHF
Signhild Nilsen, seniorrådgiver, IMDi, tolkeseksjonen
Thomas Petter Ekhaugen, leder Tolkesentralen, Oslo universitetssykehus
Thor Indseth, avdelingsdirektør, Folkehelseinstituttet, enhet for migrasjonshelse 

Habilitet

Arbeidsgruppemedlemmer har fylt ut Helsedirektoratets habilitetsskjema. Intellektuelle eller finansielle interesser som potensielt kan påvirke arbeidet er lagt frem for de andre deltakerne i arbeidsgruppen. Ingen interesser med konsekvenser for deltakelse i arbeidet er identifisert. Det er sjelden deltakere ekskluderes fra Helsedirektoratets retningslinjeutvikling på grunn av inhabilitet. Helsedirektoratet ønsker bidragsytere med ulike ståsted inn i arbeidet for diskusjoner som kan bidra til fagutvikling. Det etterstrebes faglig enighet, men det foretas ingen avstemninger i arbeidsgruppene. Eventuell dissens omtales her i metode- og prosesskapitlet. Det endelige produktet er besluttet av helsedirektøren.