Program for folkehelsearbeid i kommunene

Styrking av psykisk helse og rusforebygging som del av kommunenes folkehelsearbeid, samt heving av kommunenes kompetanse på utvikling, implementering og evaluering av kunnskapsbaserte tiltak.

Bakgrunn for programmet

I 2017 startet en tiårig satsing (2017–2027) på kommunalt folkehelsearbeid, som resultat av et forslag fremmet gjennom Folkehelsemeldingen av 2015. Satsingen skal bidra til en langsiktig styrking av kommunenes arbeid med å fremme befolkningens helse og livskvalitet. Barn og unge, psykisk helse og rusforebygging er sentrale tema.

Lokalsamfunnet har stor betydning for barn og unges psykiske helse og livskvalitet. De styrkene og ressursene vi utvikler i et godt lokalsamfunn tar vi med oss videre i livet. Å skape gode oppvekstsvilkår og gode rammer for barn og unges oppvekst og utvikling er en av de viktigste oppgavene i samfunnet. Mye godt arbeid gjøres allerede, men kommunene mangler kunnskap og informasjon om effektive tiltak (jf. bl.a. Riksrevisjonens undersøkelse av offentlig folkehelsearbeid, 2015). Både alkoholbruk og bruk av andre rusmidler medfører en rekke skader og problemer, både for enkeltindivid, tredjepersoner og samfunnet for øvrig.

Kommunen er en sentral aktør i arbeidet med å fremme god psykisk helse og å forebygge og begrense alkohol- og annen rusbruk. Det er den enkelte kommune som står nærmest til å kjenne utfordringer som finnes innenfor deres kommunegrenser, og dermed kunne sette inn de nødvendige tiltak. Kunnskap og erfaringer som utvikles gjennom programmet skal deles slik at de kommer alle kommuner til gode.

Det er viktig å understreke at programmet er langt fra å dekke alle satsinger innen nasjonalt og regionalt/kommunalt folkehelsearbeid.

Tilskuddsordning for tiltaksutvikling

Tilskuddsordningen «Tiltaksutvikling innen program for folkehelsearbeid i kommunene» støtter utvikling av kunnskapsbaserte tiltak i kommunene. Det er fylkeskommunene som søker Helsedirektoratet om midler fra ordningen. Midlene skal fordeles videre til tiltaksutvikling i kommunene.

I 2017 ble det gitt tilskudd på til sammen 42,1 mill. kr. til seks av fylkeskommunene som søkte. Ytterligere 28,4 mill. kr. er i 2018 blitt tildelt fem nye fylkeskommuner. Målet er at alle fylkeskommuner som ønsker skal komme inn under tilskuddsordningen. Fylkeskommunene som innvilges tilskudd tildeles et årlig beløp i 6 år, med forbehold om Stortingets bevilgninger.  Forslaget til statsbudsjettet for 2019 er å bevilge 10 nye millioner til programmet.

Fra 2019 mottar alle landets fylker tilskudd

Tiltakene som så langt er i gang kan inndeles i følgende kategorier:

  • utjevning av sosiale helseforskjeller
  • barnehage og skole
  • mestring hos barn og unge
  • deltakelse og aktivitet
  • fritid og møteplasser
  • rusmiddelforebygging

Ny tilskuddsordning for forebygging av vold og overgrep

Stortinget har bevilget 3 mill. kroner til å arbeide mot vold og overgrep innen rammen av folkehelseprogrammet. «Gjennom Program for folkehelsearbeid får kommunene utvikle og spre metoder for å fremme psykisk helse og rusforebyggende arbeid (…). Modellen kan være egnet til å omfatte det forebyggende arbeidet mot vold og overgrep. Det foreslås 3 mill. kroner slik at ett fylke fra 2019 kan vurdere og særskilt prøve ut hvordan arbeidet mot vold og overgrep kan utvikles og samkjøres med de andre nærliggende temaene» (Prop 1 S, 2018-2019, Helse- og omsorgsdepartementet).

Søk tilskudd Tiltaksutvikling vold og overgrep

Helsedirektoratet skal forvalte midlene og vil gjøre dette gjennom en tilskuddsordning. I likhet med tilskuddsordningen Tiltaksutvikling innen program for folkehelsearbeid i kommunene, er det fylkeskommunene som kan søke.

Hva innebærer arbeid mot vold og overgrep i en folkehelsesammenheng?

Vold og overgrep kan få store konsekvenser for de som er utsatt, både på lang og kort sikt. Å bli utsatt for vold og overgrep kan forårsake angst, depresjon, atferdsvansker, rusmisbruk og personlighetsforstyrrelser. Det kan også få negative konsekvenser når det gjelder deltakelse i utdanning og arbeidsliv. Vold og overgrep er et betydelig samfunnsproblem og et folkehelseproblem. Omfanget av vold og overgrep tydeliggjør behovet for ytterligere satsing på det helsefremmende og forebyggende arbeidet (Prop 12 S (2016-2021), Opptrappingsplan mot vold og overgrep, Barne- og likestillingsdepartementet).

Årsakene til vold og overgrep er flerfoldige og sammensatte. Både strukturelle, situasjonelle og individuelle forhold spiller inn og samvirker. Folkehelsearbeid innebærer både å påvirke faktorer som direkte eller indirekte fremmer befolkningens helse og trivsel, å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse og å påvirke faktorer som beskytter mot helsetrusler. I folkehelsearbeidet inngår også innsatsen for en jevnere fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen (jf. folkehelseloven § 3).

I folkehelsearbeidet er det viktig å rette innsats mot de ulike leddene i kjeden av årsaker som påvirker helse og livskvalitet, herunder utjevning av sosiale forskjeller i disse. Det er altså nødvendig med innsats både mot de grunnleggende sosiale årsakene, mot risikofaktorer og mot områder/tjenester som kan gi mer umiddelbar effekt. I folkehelsearbeidet trenger vi altså både brede, befolkningsrettede strategier – tiltak som når alle – i tillegg til tiltak spesifikt rettet mot høyrisikogrupper. Høyrisikostrategier alene vil ikke være tilstrekkelig (jf. forebyggingsparadokset).

Arbeid mot vold og overgrep, sett i en folkehelsesammenheng, kan følge tenkningen gjengitt over. Det er viktig å redusere sannsynligheten for at vold og overgrep skjer ved eksempelvis å jobbe med grunnleggende forhold som oppvekstsvilkår, bomiljø og inntektssikring/redusere fattigdom. Videre kan det være relevant å vurdere forebyggende tiltak i form av eksempelvis sosial inkludering, foreldrestøtte, deltakelse, mestring og holdninger og kunnskap om vold og overgrep. Helsestasjons- og skolehelsetjenesten er eksempler på sentrale forebyggende tjenester som både kan forebygge, avdekke og avverge vold og overgrep.

Inkludere forebygging av vold og overgrep som del av det systematiske og langsiktige folkehelsearbeidet

Den nye tilskuddsordningen legger føringer om at arbeidet med vold og overgrep skal inngå i kommunes folkehelsearbeid etter folkehelseloven. Påvirkningsperspektivet som folkehelseloven hviler på gir tre helt tydelige forventninger til kommunene. For det første at folkehelse er et ansvar for kommunen som sådan, ikke kun helsetjenesten (Prop. 90 L 2010-2011:49). Kommunen skal fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt (folkehelseloven § 4, annet ledd). For det andre forventes kommuner å skaffe seg oversikt over lokale påvirkningsfaktorer (§ 5). Dette oversiktsarbeidet skal gi en skriftlig beskrivelse av helsetilstanden i befolkningen og de positive og negative påvirkningsfaktorene som kan virke inn på denne. Kilder til oversikten er:

  • Opplysninger som statlige helsemyndigheter og fylkeskommunen gjør tilgjengelig
  • Kunnskap fra de kommunale helse- og omsorgstjenestene
  • Kunnskap om faktorer og utviklingstrekk i miljø og lokalsamfunn som kan ha innvirkning på befolkningens helse

For det tredje ønsker folkehelseloven å skape nødvendig endring på tvers av sektorer. Kommunene forventes derfor å integrere oversikten som grunnlag for kommunens planstrategi, samt i arbeidet med kommuneplaner etter plan- og bygningsloven. Med utgangspunkt i oversikten skal kommunene fastsette overordnede mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet til å møte de utfordringer kommunen står overfor (§ 6). For det fjerde forventes kommunen å iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer slik de er beskrevet i oversikten (§ 7). Til sammen utgjør den sammenhengende kjeden fra oversikt til mål og prioriteringer i planer og utviklingen av folkehelsetiltak et systematisk, kunnskapsbasert folkehelsearbeid som er politisk forankret og integrert i plansystemet regulert av plan- og bygningsloven (Hofstad 2018).

Ut fra dette blir det, som ledd i arbeidet med tiltaksutvikling, sentralt først å få en oversikt over situasjonen i kommunen(e) når det gjelder vold og overgrep. Videre er det, som grunnlag for å avklare valg av tiltak vesentlig å vurdere årsaker og konsekvenser når det gjelder vold og overgrep. Her kan foreliggende kunnskap tas i bruk. Dette arbeidet skal bidra til at kommunen kommer frem til mest mulig treffsikre tiltak. Det er også sentralt å se vold og overgrep i sammenheng med andre nærliggende tema, som psykisk helse, livskvalitet og rusmiddelforebygging.

Relevante dokumenter og nettsider

Programmets fem elementer og hvordan programmet skal gjennomføres

1. Kunnskapsbasert utvikling av tiltak i kommunene

Programmet skal legge til rette for en kunnskapsbasert utvikling av arbeidsmåter, tiltak og verktøy, samt stimulere til samarbeid mellom kommunesektoren og forskningsmiljøer om utviklingsarbeidet. Tilskuddsordningen som fylkeskommunene kan søke på går inn under dette elementet av programmet. Tilskuddsmidlene skal gå til kommuner som har ideer til å utvikle nye tiltak innenfor formålet til programmet og basert på sitt utfordringsbilde, målsettinger og planer.  Alle tiltak og metoder som utvikles/utprøves innen rammen av tilskuddsordningen skal evalueres. Det er en forventning til fylkeskommunene som mottar midler at de etablerer et samarbeidsorgan bestående av bl.a. forsknings- og kompetansemiljøer. Dette skal bidra til at tiltak og metoder som utvikles er kunnskapsbaserte.

2. Kompetansestøtte og erfaringsspredning på tvers av kommuner og fylker

Statlige myndigheters kompetansestøtte til kommuner og fylkeskommuner, og aktører som skal understøtte eller samarbeide med kommunenivået, skal styrkes gjennom programmet. Dette er oppgaver Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet allerede har, men som vil forsterkes på områder som er sentrale i programmet.

Foruten målrettet kompetansestøtte i form av samlinger for fylker vil det fra statlig hold og fra KS også legges til rette for kompetanseutvikling og erfaringsspredning på tvers av kommuner og fylker som har interesse av å styrke sitt helsefremmende arbeid, uavhengig av om de får midler fra programmets tilskuddsordning eller ei.

3. Videreutvikling og implementering av styringsdata

Videreutvikling av data til kommunene kan bidra til større mulighet for planlegging og bedre styring. Det finnes ulike kilder til informasjon som kommunene kan bruke for å få oversikt over og følge med på befolkningens helsetilstand og faktorer som påvirker denne. Eksempler er FHIs folkehelseprofiler (fhi.no) for hver enkelt kommune og fylkeskommune og Ungdataundersøkelsen (ungdata.no). Som del av programmet vil det gjennomføres en pilotering av Ungdata Junior. Ungdata Junior er en videreutvikling for å få mer data om aldersgruppen i femte til sjuende klassetrinn. Kilder/styringsdata skal i løpet av programperioden videreutvikles også for å gi bedre informasjon om hvordan befolkningen selv opplever sin livskvalitet.

4. Styrket samarbeid mellom aktører

Programmet skal bidra til å øke samarbeidet mellom sektorer både på nasjonalt nivå og kommunalt nivå. Det skal skje både i form av økt samarbeid på nasjonalt nivå og ved tilrettelegging for samarbeid på fylkeskommunalt og kommunalt nivå. På nasjonalt nivå er utviklingen av programmet gjort i nært samarbeid mellom KS, Folkehelseinstituttet, Helsedirektoratet og Helse- og omsorgsdepartementet. Programmets tiårige satsing innebærer et langvarig samarbeid mellom disse aktørene.

5. Samordning av statlige føringer og virkemidler rettet mot kommunene

Å fremme barn og unges livskvalitet og å skape gode oppvekstmiljø er en oppgave som flere departement har ansvar for. I stor grad dreier dette seg om å styrke forhold og kvaliteter i barnehage, skole, nærmiljø, fritid, kulturliv mm. Det er en ambisjon at programmet kan virke samordnende for ulike nasjonale myndigheters arbeid mot kommunesektoren, bl.a. gjennom styrket dialog og ved å samle virkemidler og statlige føringer overfor kommunene, for å lette kommunenes arbeid.

Bidragsytere

Nasjonale aktører

Disse tre aktørene har nasjonalt ansvar for gjennomføring og evaluering av programmet, samt noen særskilte oppgaver:

  • KS gjennomfører fylkesvise læringsnettverk med innhold basert på kommunenes ønsker og behov.
  • Folkehelseinstituttet bidrar med kompetansestøtte i evaluering av folkehelsetiltak og en av ambisjonene med programmet er at folkehelsetiltak i kommunene i større grad er kunnskapsbaserte (i tråd med intensjonene i folkehelseloven).
  • Helsedirektoratet skal koordinere implementeringen av programmet, herunder å forvalte tilskuddsordningen som er opprettet. Direktoratet vil også støtte opp med kunnskapsutvikling, kompetansestøtte og råd og veiledning for godt folkehelsearbeid (jf. folkehelseloven). I dette ligger også å styrke samarbeidet med andre aktører som frivillig sektor, forskningsmiljøer og andre statlige aktører.

Andre bidragsytere

De regionale og nasjonale kompetansesentrene (utenfor spesialisthelsetjenesten) har fått i oppgave, gjennom tilskuddsbrev, å medvirke ved å for eksempel delta i samarbeidsorganene der fylkeskommunen har fått tilskuddsmidler til utvikling av tiltak:

For å styrke samarbeidet mellom kommunene og frivilligheten innen temaer i programmet, bevilges det midler til Frivillighet Norge og Ungdom og Fritid. Fra 2019 vil også Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) være en del av programmet. Hensikten er å bidra til utvikling av kommuners frivillighetspolitikk.

Sammen med Sunne kommuner tilbyr KS og Helsedirektoratet et kurs for kommuner i hvordan arbeide med sosial ulikhet på tvers av sektorer/kommunesamfunnet. Kurset har fått navnet «Bli en bedre brobygger».

Evaluering av programmet

Program for folkehelsearbeid i kommunene skal evalueres. Evalueringen skal si noe om programmets betydning og virkemåte. Det ble gjennomført en nullpunktsundersøkelse (hioa.no) innledningsvis i programperioden for å etablere et grunnlag for evalueringen. Det er videre planlagt for en midtveisevaluering og en sluttevaluering. I tillegg gjennomføres det en følgeevaluering som vil vare i den innledende fasen av programperioden og ha oppmerksomhet særlig mot arbeidet relatert til tiltaksutvikling i fylkeskommunene og kommunene (jf. tilskuddsordningen).

Aktuelle ressurser og verktøy

Tiltak i program for folkehelsearbeid i kommunene – forebygging.no

Veivisere i lokale folkehelsetiltak - psykisk helse og livskvalitet

Temaside om livskvalitet og psykisk helse

Veileder i systematisk folkehelsearbeid

Prinsipper for tiltaksutforming

Verktøy for strategisk folkehelsearbeid (ks.no)

Frivillighet Norge

Ungdom og fritid

Detaljert beskrivelse av program for folkehelsearbeid i kommunene (PDF)

Presentasjoner fra konferanse om programmet 28.–29. mars 2019 (ZIP, stor fil)

Kontakt Helsedirektoratet

Først publisert: 16.10.2018 Sist endret: 12.04.2019