Kapittel 4 Adgangen til å inngå langvarige kontrakter

Innledning

Relasjonskontrakter er etter sin natur langvarige. Det tar tid å bygge opp relasjonene, og i en relasjonskontrakt er poenget også å utnytte relasjonen slik at leveransen blir best mulig. Enkelte offentlige oppdragsgivere begrenser kontraktsvarigheten på grunn av frykt for å bryte anskaffelsesregelverket. Som utgangspunkt regulerer imidlertid ikke anskaffelsesregelverket hvor lange kontrakter kan være. Unntak gjelder for rammeavtaler (hovedregel 4 år), og for konsesjonskontrakter, hvor regelen er at lengden ikke kan overstige den tiden som anses nødvendig for at leverandørene skal ha muligheten til å tjene inn sine investeringer og oppnå en rimelig avkastning. Det er heller ingen anskaffelsesrettslige hindre for å inngå en tidsubegrenset kontrakt. Svært lange eller tidsubegrensede kontrakter vil likevel kunne støte an mot det grunnleggende prinsippet om konkurranse i anskaffelsesregelverket. Som vi behandler nærmere nedenfor, er det i stor utstrekning behovet, og dermed begrunnelsen, som er avgjørende for hvor lange kontrakter kan vare.

Adgangen til å inngå tidsubegrensede kontrakter

Som nevnt over, finnes det ingen generelle regler om kontrakters varighet. EU-domstolen har likevel forutsatt at det går en grense. EU-domstolens avgjørelse i C-454/06 Pressetext gjaldt spørsmålet om oppdragsgiver, i en allerede inngått løpende avtale, kunne inngå en tilleggsavtale hvor oppdragsgiver frasa seg retten til å terminere avtalen i de tre neste årene. EU-domstolen uttalte at en tidsubegrenset avtale kunne hindre konkurransen, men at det ikke var noe direkte hinder i EU-retten for å inngå en tidsubegrenset avtale. EU-domstolen er også inne på lignende betraktninger i sak C-451/08 Helmut Müller.

Selv om det ikke foreligger noe eksplisitt forbud mot tidsubegrensede kontrakter, vil det grunnleggende premisset om konkurranse sette noen grenser. Tidsubegrensede kontrakter kan derfor på et tidspunkt gå fra å være lovlig til å bli ulovlig, slik KOFA er inne på i sak 2011/65:

«Videre følger det også av EU-domstolens uttalelse i Pressetext-dommen om tidsubegrensede kontrakter og kontraktsklausuler om ikke å si opp en kontrakt i en viss tidsperiode, at selv om det på det nåværende utviklingstrinn av fellesskapsretten ikke er noe til hinder for å inngå tidsubegrensede offentlige kontrakter, så kan ikke slike kontrakter fortsette å løpe i det uendelige ...»

Selv om tidsubegrensede kontrakter derfor kan bli ulovlige på et tidspunkt, vil oppdragsgivere likevel ikke ha en plikt til å si opp slike kontrakter, med den konsekvens at unnlatt oppsigelse ikke kan likestilles med en ulovlig direkte anskaffelse. KOFA har slått fast i forente saker KOFA 2021/1132, 2021/1180, 2021/1181 og 2021/1182 i stornemnd at det ikke foreligger en plikt til å si opp ulovlig inngåtte kontrakter. Forutsetningsvis vil det heller ikke foreligge en plikt til å si opp tidsubegrensede kontrakter. Konsekvensen av å la være å si opp avtalen er altså ikke at avtalen anses som en ulovlig direkte anskaffelse. Tilsvarende synspunkt er lagt til grunn i KOFAs sak 2025/0141 som nettopp handlet om en leveranse av en IT-løsning i form av en løpende kontrakt som ble fornyet automatisk uten tidsbegrensning. Klager hevdet at oppdragsgiver hadde plikt til å avslutte den løpende kontrakten, men KOFAs sekretariat avviste klagen fordi den klart ikke kunne føre frem. 

Dersom oppdragsgivere skal inngå en tidsubegrenset kontrakt, er det ikke dermed sagt at en tidsubegrenset kontrakt alltid vil være lovlig. Dette avhenger av den konkrete begrunnelsen. Oppdragsgivere bør derfor utarbeide en begrunnelse for hvorfor det er nødvendig eller ønskelig med en tidsubegrenset kontrakt. I systemanskaffelser med store oppstartskostnader er det ofte krevende å forutse hva som vil utgjøre en fornuftig levetid på systemet. I slike tilfeller er det bedre med en tidsubegrenset kontrakt slik at man kan vurdere dette løpende ut fra utviklingen på området. Hvis det er mulig er det en fordel hvis begrunnelsen kan forankres i en slik betraktning som både har relevans for rammeavtalers og konsesjonskontrakters varighet, nemlig at varigheten er nødvendig for at leverandørene skal ha muligheten til å tjene inn sine investeringer og oppnå en rimelig avkastning. Alternativt kan betydelige investeringskostnader for oppdragsgiver forsvare en lengre varighet ut fra levetidsbetraktninger, og også andre investeringer på oppdragsgivers hånd. Men en lengre kontraktsvarighet kan altså også begrunnes på annen måte, se nærmere om dette nedenfor under punkt 4.4.

Etter det har gått en viss tid (for eksempel fire år) bør oppdragsgivere jevnlig vurdere om hensynet til konkurranse tilsier at det bør gjennomføres en ny konkurranse.

Lengden på kontrakter

Som nevnt over, er det ikke noen generell regel om hvor lange kontrakter kan være, og det finnes heller ikke noe forbud mot tidsubegrensete kontrakter. Dersom oppdragsgiver inngår en tidsubegrenset kontrakt, vil det etter en viss tid måtte foretas jevnlige vurderinger av om avtalen kan fortsette.

Det foreligger begrenset med praksis fra EU-domstolen knyttet til hvor lange kontrakter kan være. Det er likevel klart at lange kontrakter vil kunne være ulovlige. KOFAs sak 2010/23 gjaldt spørsmålet om en kontraktsperiode på ti år for drift av ambulansebåter var ulovlig. KOFA drøfter spørsmålet i lys av EU-domstolens avgjørelse i Pressetext og viser til at for lange kontrakter kan være i strid med grunnleggende prinsipper om blant annet konkurranse.

KOFA konkluderte i sak 2010/23 med at varigheten var for lang. I første rekke synes det å være mangler ved oppdragsgivers begrunnelse som gjorde at den lange varigheten ikke ble akseptert. KOFA vektla at det ikke var foretatt noen vurdering av kontraktens varighet, og oppdragsgiver fremla ingen dokumentasjon knyttet til anførslene om hvorfor det var nødvendig med en så vidt lang avtale.

Tilnærmingen til KOFA i sak 2010/23, om at oppdragsgiver må dokumentere valget, ble imidlertid i realiteten tilsidesatt allerede i sak 2013/66, hvor oppdragsgiver hadde inngått en kontrakt med ti års varighet. KOFA uttalte i den saken at varigheten i utgangspunktet er underlagt det innkjøpsfaglige skjønnet. Videre viste KOFA til at det var valgt en tiårsavtale med mulighet for oppsigelse med seks måneders varsel, og at begrunnelsen for en lang varighet var å redusere oppdragsgivers kostnader.

Også i sak 2015/17 aksepterte KOFA oppdragsgivers begrunnelse. Saken gjaldt anskaffelse av operasjonslamper, og KOFA uttalte at varigheten var begrunnet i at utskiftningen måtte skje over en lenger periode for å passe den daglige driften og økonomi, behov og kapasitet. Videre viste KOFA til at det var viktig for oppdragsgiver å få en standardisering av utstyrstypen. Som det fremgår, hadde oppdragsgiver gitt en god begrunnelse for kontraktsvarigheten.

Sakene illustrerer etter vårt syn to poenger. For det første er varigheten i stor utstrekning overlatt til oppdragsgivers skjønn. For det andre er det viktig at oppdragsgiver begrunner varigheten i forbindelse om med kunngjøringen av den aktuelle anskaffelsen. Noe omfattende dokumentasjon eller underlag for vurderingene kreves neppe.

Anbefaling

Det er viktig å være klar over utgangspunktene over. Det finnes ingen eksplisitte regler for hvor lang en avtale kan være. Det er derfor viktig at oppdragsgivere ikke begrenser varigheten av kontrakten ut fra en frykt for å bryte anskaffelsesregelverket. En for kort kontrakt vil kunne føre til høyere kostnader, fordi det gir leverandørene kortere tid til å få avkastning på investeringer som foretas.

Hvor lang varighet en avtale kan ha, avhenger i stor utstrekning av den begrunnelsen som gis. Dersom kontraktsvarigheten er lenger enn fire år, bør det begrunnes hvorfor det er nødvendig eller hensiktsmessig med en langvarig kontrakt. Hverken tidsubegrensede eller langvarige kontrakter er i seg selv i strid med anskaffelsesregelverket. Begrunnelsen må utarbeides basert på de konkrete omstendighetene. For det første vil investeringskostnader kunne være relevante. Dersom en leverandør har store investeringskostnader, vil dette kunne være en relevant omstendighet. I IT-kontrakter vil investeringskostnadene likevel ofte være begrenset. Ofte vil programvaren allerede være utviklet, eller leverandøren vil få betalt for utviklingen. For det andre vil investeringskostnader på oppdragsgiverens hånd kunne være relevant. Det å skulle implementere ny teknologi krever mye av en organisasjon, og det å skulle skifte ut teknologi ofte vil kunne medføre store opplæringskostnader og andre interne kostnader. For det tredje vil også hensynet til brukerne spille inn. Utover rene investeringskostnader, vil det å skifte ut virksomhetskritiske funksjoner jevnlig kunne medføre en belastning for organisasjonen. Eksempelvis kan dette gjelde innkjøp av kommunale pasientjournalsystemer. Slike systemer har en rekke brukere, og kan ofte være komplekse, og det vil kunne være krevende å skifte ut disse jevnlig. For det fjerde kan det også tenkes at hensynet til andre brukergrupper er relevant. Eksempelvis kan dette gjelde anskaffelse av en digital kontaktplattform for brukere av helsetjenester og pårørende. Også hensynet til slike brukergrupper kan tilsi en lengre kontraktsvarighet.

En generell anbefaling er å inngå en tidsubegrenset kontrakt med mulighet for oppdragsgiver til å si opp avtalen årlig med eksempelvis seks måneders frist. Dette sikrer at oppdragsgiver gis tilstrekkelig fleksibilitet, og muligheter for å utnytte gevinstene som ligger i kontraktene. Ved valget, og den konkrete utformingen, er det viktig å ha i mente at det for leverandørene vil være en ulempe at oppdragsgiver har en oppsigelsesmulighet. Det kan derfor være hensiktsmessig at kontrakten har en minstevarighet, eventuelt at oppdragsgiver betaler et avbestillingsgebyr dersom kontrakten sies opp tidligere. Det er heller ikke uvanlig at leverandører gis en oppsigelsesmulighet. Ofte har leverandører en slik mulighet noen år ute i kontraktsforløpet, og ofte er oppsigelsesperioden lenger enn dersom oppdragsgiver sier opp kontrakten. Særlig dersom oppdragsgiver inngår tidsubegrensede kontrakter, er det viktig at oppdragsgiver jevnlig vurderer om kontrakten skal videreføres. Oppdragsgiver bør også dokumentere at slike vurderinger er foretatt.  

Et moment vi nevner i denne forbindelse er at langvarige kontrakter vil kunne øke behovet for å gjøre endringer, og dermed også risikoen for å foreta vesentlige endringer i kontrakten. Vi kommer nærmere til dette spørsmålet nedenfor i punkt 6. Et annet moment er at det ofte er en sammenheng mellom langvarige kontrakter, og innlåsningseffekter. Dette behandles nærmere nedenfor i punkt 7.

Lignende formuleringer bør også inn i kunngjøringen fremfor å sette en absolutt kontraktsvarighet.

Ivaretakelse av konkurranse i markedet

Som nevnt over, har varigheten på kontrakter en side mot prinsippet om konkurranse. Vi legger imidlertid til at det er den enkelte oppdragsgiver som må foreta den konkrete vurderingen, og den rettslige vurderingen vil alltid være i tilknytning til den konkrete konkurransen. I en vurdering av om en langvarig kontrakt eller tidsubergrenset kontrakt er ulovlig, vil det etter vårt syn ha svært begrenset betydning hva andre offentlige oppdragsgivere velger å gjøre for tilsvarende kontrakter.

Lengden på kontrakter vil derimot kunne være et moment som spiller inn på deltakelsen. En antakelse er at langvarige kontrakter normalt vil kunne være mer attraktiv for større og flere aktører, fordi særlig utenlandske aktører ofte ikke vil gi tilbud i konkurranser av begrenset omfang i markeder hvor de vanligvis ikke opererer. Dersom flere oppdragsgivere velger å inngå langvarige kontrakter, vil dette kunne øke attraktiviteten til Norge som marked. Langvarige kontrakter vil også kunne gjøre det mer utfordrende for små- og mellomstore bedrifter å konkurrere om kontraktene.

Hvor lang varighet kontrakten bør ha, er et forhold som ofte bør diskuteres i en markedsdialog med aktuelle leverandører. Potensielle leverandører vil derfor ha mulighet til å gi innspill på om kontraktens påvirker deres muligheter til å gi tilbud i konkurransen.