Kapittel 3 Seks analyser og beslutninger før valg av kontraktsmodell

Uansett hvilken kontraktsmodell som anvendes ved anskaffelse av e-helseløsninger, er det en rekke viktige forberedende tiltak som må gjennomføres før anskaffelsesprosessen kan begynne. Det er ikke mulig å først bestemme at for eksempel en relasjonskontrakt skal brukes, og deretter begynne å gjøre forberedelser. Valget av kontraktsmodell skal i stedet være et resultat av fullførte forberedelser. I dette kapittelet beskrives seks viktige analyser som må gjøres og beslutninger som må tas før oppdragsgiver kan ta en veloverveid beslutning om hvilken kontraktsmodell som skal brukes. De fleste av disse analysene er allerede beskrevet på ulike måter på anskaffelser.no. Denne temaboken skal være et supplement til det som allerede står der, med sikte på å kunne gjøre gode vurderinger for valg av kontraktsmodell.

Behovsanalyse

Utgangspunktet for hvert prosjekt og alle anskaffelser må være en grundig analyse av hvilke behov som skal oppfylles. Systemet eller løsningen som til slutt anskaffes, skaper bare verdi hvis det oppfyller et behov – det vil si bare hvis det gjør arbeidet til leger eller sykepleiere enklere, fører til forbedringer for pasienter, lar helsepersonell jobbe mer effektivt og så videre. Derfor må det tas utgangspunkt i behovsanalysen.

På anskaffelser.no er det gode beskrivelser av hvordan en behovsanalyse bør gjennomføres. I tillegg bør det følgende tas i betraktning.

Skill mellom effektivitet og formålstjenlighet

I behovsanalysen er det viktig å skille mellom effektivitet og formålstjenlighet. Forenklet sagt er effektivitet et økonomisk mål på hvor mye ressurser som trengs, det vil si kostnadene, for å møte et bestemt behov. Et ønske om økt effektivitet, altså lavere kostnader, er aldri det egentlige behovet. Formålstjenlighet handler derimot om det egentlige behovet. For eksempel kan et journalsystem være mer eller mindre formålstjenlig. Det kan hjelpe helsepersonell, administrativt personale og andre med å utføre arbeidsoppgavene sine. Et viktig aspekt ved dette er selvfølgelig at systemet kan frigjøre tid, slik at personalet kan bruke tid på andre, mer verdiskapende oppgaver i helsevesenet.

På den måten kan man selvsagt si at e-helseløsninger kan hjelpe ansatte med å jobbe mer effektivt, og i det perspektivet er effektivitet også en del av formålstjenligheten. Likevel er det hensiktsmessig å skille mellom effektivitet og formålstjenlighet, der den frigjorte tiden anses som et spørsmål om formålstjenlighet, og de reduserte kostnadene for denne frigjorte tiden som et spørsmål om effektivitet.

Forskjellen mellom effektivitet og formålstjenlighet er viktig fra flere perspektiver. Det er altfor lett å fokusere for mye på økt effektivitet (altså reduserte kostnader), uten å ta hensyn til at dette kan svekke formålstjenligheten – som pasientsikkerheten – som igjen kan føre til redusert effektivitet over tid. Spørsmålene bør vurderes separat, men også i samspill med hverandre.

Fokuser på sluttbrukeren

Det er også viktig å hele tiden spørre seg hvem sine behov som skal oppfylles. Det er viktig å ha de tiltenkte sluttbrukerne av systemet eller løsningen i tankene til enhver tid. Det er sluttbrukerne som vil kunne jobbe mer effektivt, yte bedre helsetjenester, unngå unødvendig arbeid og så videre. Tekniske aspekter spiller en viktig rolle ved anskaffelser av e-helseløsninger, men handler i seg selv ikke om behov – det er bare viktige elementer for å kunne oppfylle behovene. Dette innebærer selvsagt at sluttbrukerne må være involvert i både behovsanalysen og senere faser av prosjektet.

Start med en nåsituasjonsanalyse

Det er sjelden tilfellet at et behov ikke allerede er oppfylt i noen grad. Selv om det kanskje ikke er etablert en e-helseløsning, kan behovet være oppfylt gjennom manuelle rutiner eller på andre måter. Det er derfor viktig å starte analysen ved å se på hvordan behovene møtes i dag.

Også her er det viktig å skille mellom effektivitet og formålstjenlighet. En nåsituasjonsanalyse handler først og fremst om effektivitet, det vil si om dagens behov er oppfylt slik at de ansattes arbeidsoppgaver eller andre aktiviteter kan utføres på en god måte. Hvis nåsituasjonen oppfattes som for kostbar, handler det i prinsippet alltid om manglende formålstjenlighet.

Inkluder support og vedlikehold i nåsituasjonsanalysen

Hvis det allerede i dag brukes en eller annen form for maskinvare eller programvare for å møte de identifiserte behovene, er det også viktig å se på hvordan support og vedlikehold håndteres i dag. Alle systemer trenger løpende administrasjon, vedlikehold og oppgradering, og i prinsippet er det alltid behov for support i en eller annen form for å håndtere spørsmål om funksjonalitet, tilgangsproblemer og så videre.

Analyser hvorfor den eksisterende ordningen ikke er tilstrekkelig

En anskaffelse er kun nødvendig dersom den eksisterende ordningen ikke er tilstrekkelig til å oppfylle de identifiserte behovene. Bakgrunnen for en mulig anskaffelse ligger i spriket mellom dagens situasjon og det man ønsker å oppnå.

Ikke forveksle behov med løsninger

Det er viktig å ikke forveksle behov med løsninger. For eksempel kan noen tenke at de trenger en applikasjon for møtebooking – men applikasjonen er egentlig løsningen på behovet for å muliggjøre planlegging, reservere møterom og så videre. Dermed er selve applikasjonen ikke behovet, men én av flere mulige løsninger, og det betyr at det er viktig å formulere behovet uten å samtidig formulere løsningen på behovet.

Vurder hvordan behovene kan endre seg over tid

Ofte vil behovene man bruker e-helseløsninger til å oppfylle, endre seg over tid. Hvis oppdragsgivers behovsanalyse er for smal, og bare fokuserer på behovet på anskaffelsestidspunktet, risikerer man å måtte gjøre en ny anskaffelse idet behovet endres. Dette er et viktig aspekt når man skal bestemme seg for kontraktsmodell. Dette beskrives nærmere nedenfor. Relasjonskontrakter er ofte hensiktsmessige i situasjoner der behovene endres over tid, slik at det er nødvendig med fleksibilitet.

Organisatoriske og tekniske forutsetninger og tilpasningsbehov

Ingen e-helseløsninger eksisterer isolert – alle inngår i en større sammenheng, som består av både organisatoriske og tekniske forutsetninger som må kartlegges.

Hvis nåsituasjonsanalysen viser at det allerede brukes en bestemt programvare, er det viktig å forstå hvordan dette gjøres, samt hvordan den er basert på eller støtter spesifikke arbeidsprosesser, ansvarsfordelinger mellom personalkategorier osv. Grunnen til at det er viktig å kartlegge dette, er at anskaffelsen av ny programvare vil kreve endringer i organisasjonene som skal bruke den nye løsningen.

Det samme gjelder de tekniske forutsetningene. Mange e-helseløsninger fungerer bare sammen med andre spesifikke programvareløsninger eller plattformer. Derfor er det kritisk viktig å forstå hvilken fremtidig teknisk kontekst den nye løsningen må fungere i.

Analysen av de organisatoriske forutsetningene må også omfatte en kartlegging av hvilke roller i oppdragsgivers organisasjon som må involveres for at den fremtidige leveransen fra en leverandør skal bli vellykket. Dette er en viktig forberedelse for å sette opp styringsorganisasjonen som kreves for at relasjonskontrakten skal fungere etter hensikten (se avsnitt 7.1 nedenfor). Videre omfatter det å undersøke det som i punkt 2 omtales som den «institusjonelle evnen», ikke minst kapasiteten og kompetansen til å håndtere lengre kontraktsforhold basert på en relasjonskontrakt.

Analysen av organisatoriske og tekniske forutsetninger er viktig av flere grunner, ikke minst for hvordan anskaffelsesobjektet senere skal beskrives. Men analysen er vel så viktig for å kunne analysere behovet for å gjøre kundespesifikke tilpasninger av anskaffede e-helseløsninger og eventuelle organisatoriske endringer allerede på dette tidlige stadiet. Jo mer de tekniske og organisatoriske forutsetningene varierer mellom dem som er ment å skulle bruke løsningen, jo fler kundespesifikke tilpasninger vil måtte gjøres. Dette er igjen viktig for beskrivelsen av anskaffelsesobjektet. I tillegg er behovet for kundetilpasninger et viktig aspekt for om en relasjonskontrakt skal velges for anskaffelsen.

Markedsundersøkelser

Analysen av leverandørmarkedet er viktig av flere grunner. Først og fremst er det viktig å ha en grunnleggende forståelse av hvordan ulike leverandører gjør det mulig for oppdragsgiver å møte de identifiserte behovene, ikke minst for å vurdere hvordan anskaffelsesobjektet til slutt skal beskrives mer detaljert.

Ulike typer beskrivelser av anskaffelsesobjektet kan også innebære store forskjeller i hvor mange potensielle leverandører som vil kunne levere inn anbud ved en fremtidig anskaffelse. Dette henger sammen med den andre viktige årsaken til at man bør gjøre en markedsanalyse. Hvis det viser seg at få leverandører kan dekke de identifiserte behovene, vil oppdragsgiver trolig bli mer avhengig av den leverandøren som velges, sammenlignet med om det fantes flere alternativer. Dette er også en viktig komponent i det kommende valget av kontraktsmodell.

Et annet viktig aspekt er å undersøke om det finnes ikke bare store, men også mellomstore og små leverandører. Ikke bare for å forstå hvilke løsninger som er tilgjengelige på markedet, også om at oppdragsgiver må utforme anskaffelsesprosessen slik at selv små leverandører får muligheten til å delta.

Et annet aspekt er om markedet har leverandører som er i stand til å inngå og jobbe innenfor konteksten av en relasjonskontrakt. I noen markedssituasjoner finnes det ikke leverandører med erfaring, kompetanse eller vilje til å jobbe etter en relasjonskontrakt. Da er det viktig at oppdragsgiver er klar over dette.

Foreløpig beskrivelse av anskaffelsesobjektet

Basert på behovsanalysen, analysen av organisatoriske og tekniske forutsetninger og markedsundersøkelsene kan det utarbeides en foreløpig beskrivelse av et potensielt anskaffelsesobjekt. Merk at dette bare er en innledende beskrivelse, siden det senere valget av kontraktsmodell også vil ha betydning for den endelige beskrivelsen.

Her handler det først om å avgrense anskaffelsesobjektet. Beskrivelsen av de organisatoriske og tekniske forutsetningene viser at anskaffelsesobjektet skal fungere i en større kontekst. Skal det anskaffes en mindre omfattende programvare for å fylle behovet for en bestemt funksjon i et større økosystem? Skal det anskaffes mer omfattende programvare, med de store organisatoriske tilpasningene dette vil kreve? Skal bare maskin- eller programvare dekke behovet, eller er det behov for andre tjenester i tillegg?

Det er alltid viktig å stille disse spørsmålene, men de har også betydning for det kommende valget av kontraktsmodell. Jo mer «plass» en anskaffet løsning kommer til å ta i den større konteksten, desto mer kompleks er sannsynligvis anskaffelsen, noe som vil kreve mer fleksibilitet, og så videre. Alt dette er viktig i for eksempel valget mellom en enklere transaksjonsbasert kontrakt eller en relasjonskontrakt.

Foreløpig budsjett

Basert på de foregående trinnene bør det være mulig å etablere et foreløpig budsjett. Hvis det dreier seg om en mulig anskaffelse av en rammeavtale som kan benyttes av ulike oppdragsgivere, kan dette selvsagt være utfordrende. Det viktigste i denne fasen er å danne seg et bilde av den omtrentlige størrelsen på kostnadene for å dekke de identifiserte behovene med det preliminært identifiserte anskaffelsesobjektet. Dette er av stor betydning for det fremtidige valget av kontraktsmodell, der ikke minst risikoen ved en anskaffelse i stor grad vil avhenge av den økonomiske verdien på den fremtidige kontrakten. Det vil også ha betydning for ressursene oppdragsgiver vil måtte allokere for å handle innenfor og følge opp kontrakten.

Risikoanalyse

Den sjette og siste komponenten er en risikoanalyse. Her er det ikke snakk om risikoanalysen av selve anskaffelsesprosjektet (som ansvarlig prosjektleder selvsagt alltid må utføre). I stedet handler det om å identifisere risikoer når det identifiserte anskaffelsesobjektet er på plass, kontraktene er skrevet og de identifiserte behovene skal begynne å bli oppfylt.

Risiko er en funksjon av sannsynlighet og negativ innvirkning. De kan gjerne deles inn i forskjellige kategorier, for eksempel:

• fysisk risiko
• risiko knyttet til informasjonssikkerhet
• økonomisk risiko
• politisk risiko
• regulatorisk risiko

Det er flere grunner til at risikoanalysen er viktig. Basert på risikoanalysen kan det være nødvendig å foreta justeringer i identifiseringen av anskaffelsesobjektet. Analysen er også viktig for å vurdere den mest hensiktsmessige kontraktsmodellen.

En viktig faktor her er å vurdere kompleksiteten i avtalen. Kompleksitet oppstår når flere faktorer virker sammen på en måte som gjør det vanskelig å forutsi, kontrollere og styre en prosess. Innenfor e-helse handler det ofte om at løsninger skal integreres i eksisterende systemer, tilpasses ulike prosesser og møte kravene til flere ulike aktører. Endringer i juridiske krav og den teknologiske utviklingen kan også påvirke behovene over tid. Ved høy kompleksitet risikerer partene å tolke kontrakten på ulike måter, noe som kan føre til interessekonflikter. En transaksjonsbasert kontrakt kan forsterke denne risikoen ved å låse partene til faste krav, mens en relasjonskontrakt kan skape bedre forutsetninger for tilpasninger og felles ansvar.