Kapittel 4 Kontraktstfasen

Innledning

I kapittel 4 belyser vi utvalgte temaer som er særlig praktiske og rettslig sentrale i kontraktsfasen. Formålet er å klargjøre hvilke rammer som gjelder for partenes løpende oppfyllelse og kontraktsstyring, samt å gi veiledning om hvordan oppdragsgiver kan følge opp kontrakten på en måte som ivaretar de grunnleggende prinsippene i anskaffelsesregelverket og alminnelige kontraktsrettslige normer. Vi har prioritert temaer som ofte gir risikoutsatte grensesnitt mellom anskaffelsesregelverket og kontraktsretten: endringshåndtering og vilkårene for lovlige endringer etter FOA kapittel 28 samt konsekvensene av manglende kontraktsoppfølging.

Vi går litt nærmere inn på mekanismene for å gjennomføre endringer i samsvar med avtalte endringsklausuler, bruk av de-minimis-regelen, adgang til nødvendige tilleggsleveranser og uforutsette omstendigheter, samt vilkår for skifte av leverandør. Vi redegjør også for tersklene for vesentlige endringer, og hvilke sanksjoner som kan bli aktuelle ved ulovlige direkte anskaffelser.

Overordnet om rammene for endringer i kontraktsfasen

Regelverket for offentlige anskaffelser regulerer i utgangspunktet konkurransen frem til kontrakt er inngått. Etter kontrakt er inngått, er det i hovedsak avtale- og kontraktsretten som regulerer partenes handlingsrom. 

Dersom det gjøres vesentlige endringer i en inngått kontrakt, anses det imidlertid å foreligge en ny kontrakt i anskaffelsesrettslig forstand. En slik «ny» kontrakt kan ikke inngås uten at det foretas en ny anskaffelse i tråd med regelverket.

Det er viktig å være klar over at det ikke kun er endringer som uttrykkelig avtales mellom partene som anses å være en endring av kontrakten. Manglende oppfølging av kontrakten (inkludert manglende sanksjonering i tråd med kontrakten ved mislighold) kan innebære at oppdragsgiver anses å ha akseptert en endring av kontrakten. En slik endring vil i tilfelle også måtte vurderes opp mot reglene for lovlige endringer. Vi viser blant annet til KOFA sakene 2015/27, 2019/30 og 2023/695.

I FOA kapittel 28 er det inntatt et eget kapittel knyttet til endringer i kontraktsfasen.

I § 28-1 (1) er det opplistet hvilke endringer oppdragsgiver kan foreta uten å gjennomføre en ny konkurranse. Dersom endringen faller inn under en av disse opplistede tilfellene, vil endringen anses å være lovlig, og det er ikke behov for å foreta en nærmere vurdering av om endringen er å anse som vesentlig. 

I Rapportens Vedlegg 1 er det inntatt en oversikt over de ulike endringshjemlene som finnes i FOA § 28-1 (1). I det følgende vil vi redegjøre nærmere for de rettslige rammene for disse endringshjemlene.

Endringer i tråd med en endringsklausul

En endring kan alltid foretas så fremt endringen skjer i medhold av en endringsklausul som fremgikk av den konkurranseutsatte kontrakten, jf. § 28-1 (1) bokstav a. Bakgrunnen er at leverandørmarkedet da er gjort kjent med hvilke endringer som kan forekomme etter kontraktsinngåelse, og har mulighet til å ta hensyn til dette både ved vurdering av deltakelse i konkurransen og i forbindelse med tilbudsutforming. 

En forutsetning for at en endring som foretas i medhold av en endringsklausul alltid vil være lovlig, er imidlertid at endringsklausulen er utformet i tråd med § 19-1 (2).

Det må fremgå klart av endringsklausulen

•  hvilke endringer oppdragsgivere kan foreta,
• i hvilket omfang, og 
• på hvilke vilkår

I tillegg er det et krav om at endringsklausulen ikke kan åpne for at anskaffelsens overordnede karakter blir endret.

I punkt 2.6.3 har vi redegjort nærmere for hva som skal til for at ovennevnte krav anses å være oppfylt.

I mange tilfeller vil kontrakten ha en endringsklausul, men endringsklausulen oppfyller ikke de strenge vilkårene i § 19-1 (2). Endringen vil da ikke kunne hjemles i § 28-1 (1) bokstav a. Dette betyr ikke nødvendigvis at endringen ikke vil være lovlig. Oppdragsgiver må imidlertid gå veien om de øvrige bestemmelsene i § 28-1 for å se om noen av disse kan hjemle endringen. Det forhold at kontrakten har en endringsklausul som omfatter endringen vil eksempelvis kunne være et moment i helhetsvurderingen av om dette er å anse som en ikke-vesentlig endring etter § 28-1 (1) bokstav f jf. § 28-2.

Et eksempel der domstolen kom til at endringsklausulen oppfylte kravene i § 19-1 (2) er Eidsivating lagmannsretts avgjørelse i sak LE-2022-141058. To helseforetak hadde inngått en kontrakt om kjøp av utstyr for protonterapi. Leverandøren hadde i utgangspunktet tilbudt utstyret ProBeam. Ettersom det hadde skjedd en utvikling av produktet, endte leverandøren med å levere ProBeam 360 i stedet. Spørsmålet var om dette var en lovlig endring.

I kravspesifikasjonen var det inntatt et krav om at “The latest product version at delivery time shall be delivered and installed.” Videre fremgikk det at “New innovations and possible new replacements of product parts from contract to installation shall be presented for the customer and shall be possible to include in the contract at same contracting terms as the main contract”.

Lagmannsretten kom til at kravene oppfylte kravene til endringsklausuler i FOA § 19-1 (2), og at endringen følgelig kunne hjemles i FOA § 28-1 (1) bokstav a.

Det finnes også en rekke praksis der endringsklausulen ikke er ansett å oppfylle kravene i § 19-1 (2). Som eksempel kan vises til KOFA-sak 2018/568 der oppdragsgiver aksepterte en endring fra en on-premise løsning til skyløsning. Konkurransegrunnlaget inneholdt en løselig beskrivelse om at det “i framtiden vil kunne være andre alternativer i forhold til å ha et eget datasenter eller egen infrastruktur. Muligens vil vi se en blanding av eget datasenter og skytjenester.” En slik formulering var klart ikke tilstrekkelig til å oppfylle kravet til en endringsklausul. Se også KOFA-sak 2018/7.

Dersom kontrakten inneholder en opsjon som oppfyller kravene i § 19-1 (2), men vilkårene for opsjonen ikke lenger er oppfylt, vil det også kunne foreligge en ulovlig endring. Vi viser til KOFA-sak 2016/196 der kontrakten inneholdt en opsjon på å utføre vedlikeholdsarbeid, men ettersom oppdragsgiver ikke hadde utløst opsjonen innen tidsfristen, forelå det ikke lenger noen adgang til å benytte opsjonen. Kjøp av vedlikeholdstjenesten ble følgelig ansett å innebære en ulovlig direkteanskaffelse.

Mindre endringer

Oppdragsgiver kan også foreta enkelte mindre endringer uten å måtte foreta en nærmere vurdering av om endringen er å anse som vesentlig. Vi viser til § 28-1 (1) bokstav b der det heter at oppdragsgiver kan foreta følgende endringer i en kontrakt uten å gjennomføre en ny konkurranse:

Bestemmelsen er omtalt som “de-minimis”-regelen.

For at endringen skal kunne hjemles i denne bestemmelsen må prisøkningen være lavere enn både terskelverdien i § 5-3 og 10% av opprinnelig kontraktsverdi for vare- og tjenestekontrakter.

Ordlyden i bestemmelsen tilsier at det kun er prisøkninger som vil være omfattet. Det vil også være det mest praktiske. En endring kan imidlertid også innebære en prisreduksjon. I anskaffelsesdirektivet er den tilsvarende formuleringen «verdien av endringene». Den samme formulering finner vi i den danske Udbudsloven. Det er derfor mye som tyder på at bestemmelsen også kan hjemle endringer som gir en mindre prisreduksjon.

Det er imidlertid viktig å skille mellom en situasjon der det skjer en endring som medfører en prisjustering, og der oppdragsgiver foretar en prisjustering uten at det foretas en tilsvarende endring i ytelsen. En prisjustering som følge av en prisøkning i markedet vil ikke kunne hjemles etter denne bestemmelsen, da det vil kunne åpne for omgåelser. På samme måte vil en situasjon hvor leverandøren får mer betalt for samme ytelse ikke omfattes av denne hjemmelen. Dette har støtte i KOFA sak 2018/568 der KOFA blant annet uttaler:

(143) Da man står overfor en ren vederlagsøkning for   arbeid som er inkludert i tilbudet, er det ikke aktuelt å vurdere størrelsen på økningen i vederlaget opp mot de minimis-regelen i § 28-1 (1) bokstav b.

Hva gjelder vilkåret om at anskaffelsens overordnede karakter ikke blir endret, viser vi til punkt 2.6.3.5 over.

Nødvendige tilleggsleveranser

Oppdragsgiver har også adgang til å foreta nødvendige tilleggsleveranser, jf. FOA § 28-1 (1) bokstav c. En forutsetning for at slike tilleggsleveranser er å anse som en lovlig endring er:

• Det må være nødvendige tilleggsarbeider
• Skifte av leverandør kan ikke skje av tekniske eller økonomiske grunner (eksempelvis fordi tilleggsleveransen må være kompatibel med eksisterende utstyr, software, tjenester eller installasjoner som ble anskaffet gjennom opprinnelig kontrakt)
• Skifte av leverandør vil føre til betydelige vanskeligheter eller vesentlige ekstrakostnader for oppdragsgivere
• Prisøkningen for hver enkelt endring kan ikke overstiger 50% av den opprinnelige kontraktsverdien
• Endringen må ikke foretas for å omgå forskriften

I det følgende vil vi se litt nærmere på enkelte av disse vilkårene.

Ifølge departementets veileder punkt 40.2.3 vil tilleggsleveransen være “nødvendig” i de tilfellene hvor kontraktens hovedytelse vil fremstå som ufullstendig dersom tilleggsleveransen ikke finner sted. Terskelen for å benytte denne endringshjemmelen er derfor relativt høy. Det vil ikke være adgang til å benytte denne hjemmelen der det kun er ønskelig å få tilleggsleveransen eller at oppdragsgiver har endret oppfatning om den tekniske løsningen.

Ovennevnte vilkår er oppsatt som kumulative vilkår, hvilket innebærer at samtlige vilkår må oppfylles for at endringen skal anses lovlig etter denne bestemmelsen.

Det kan stilles spørsmål ved hvorvidt det egentlig er tilfelle. Bestemmelsens punkt 1 omfatter de tilfeller der skifte av leverandør “ikke kan skje” av tekniske eller økonomiske grunner. Dette tyder på at det er tale om en umulighet. I punkt 2 vises det derimot til at skifte av leverandør vil føre til “betydelige vanskeligheter eller vesentlige ekstrakostnader”. Disse to bestemmelsene synes følgelig å være alternative, slik at ett av disse må være oppfylt. Terskelen skal uansett anses for å være høy.

Et eksempel som er trukket frem i teorien[1] på at kravet kan være oppfylt, er der oppdragsgiveren har inngått kontrakt om utvikling av en programvare som skal omfatte alle funksjonaliteter som oppdragsgiveren har behov for i sin virksomhet. Underveis innføres nye krav til oppdragsgiverens virksomhet, for eksempel gjennom lovgivning, og dette fører til at programmet må ha nye funksjonaliteter. I et slikt tilfelle vil det etter en konkret vurdering kunne innebære betydelige vanskeligheter eller vesentlige ekstrakostnader å overlate utviklingsarbeidet av denne delen til andre leverandører.

Dersom oppdragsgiver foretar en endring med hjemmel i denne bestemmelsen, har oppdragsgiver en plikt til å kunngjøre endringen i tråd med § 21-1, jf. § 28-1 (3). 

Nødvendige endringer som følge av uforutsette omstendigheter

FOA § 28-1 (1) bokstav d åpner opp for å gjøre enkelte endringer som følge av uforutsette omsetninger.

Anskaffelsesdirektivets fortale premiss 109 har blant annet inntatt følgende begrunnelse for dette unntaket:

Offentlige oppdragsgivere kan stå overfor ytre omstendigheter som de ikke kunne forutse da de tildelte kontrakten, særlig dersom gjennomføringen av kontrakten strekker seg over lang tid. I slike tilfeller er det nødvendig med en viss grad av fleksibilitet for å tilpasse kontrakten til disse omstendighetene uten en ny framgangsmåte ved tildeling av kontrakter.

I departementets veileder heter det blant annet:

Bestemmelsen vil særlig være aktuell ved langvarige kontrakter. I langvarige kontrakter er sjansen større for at uforutsette omstendigheter inntreffer og oppdragsgiveren vil kunne ha behov for en viss grad av fleksibilitet til å tilpasse kontrakten i løpet av kontraktsperioden uten at det utlyses en ny konkurranse.

Ettersom en relasjonskontrakt ofte vil gå over flere år, vil denne endringshjemmelen fort kunne være aktuell.

Det er imidlertid en rekke vilkår som må være oppfylt for at bestemmelsen kan hjemle en endring:

• Det må være en nødvendig endring
• Behovet må skyldes omstendigheter som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse
• Prisøkningen for hver enkelt endring kan ikke overstiger 50% av den opprinnelige kontraktsverdien
• Endringen må ikke foretas for å omgå forskriften

Ovennevnte vilkår er oppsatt som kumulative vilkår, hvilket innebærer at samtlige vilkår må oppfylles for at endringen skal anses lovlig etter denne bestemmelsen.

I det følgende vil vi se nærmere på hva som ligger i de to første vilkårene.

Det er kun “endringer som er nødvendige” som følge av uforutsette omstendigheter som omfattes. Dette kan tolkes på flere måter. Enten at endringer ikke går lenger enn det som er nødvendig for å veie opp for den uforutsette endringen (altså krav til årsakssammenheng og forholdsmessighet), og/ eller at det er et krav om at det er “nødvendig” å foreta endringen.

I direktivet heter det at ”behovet for ændring er affødt af omstændigheder, som ikke kunne forudses af en påpasselig ordregivende myndighed”.  Det kan tyde på at det er tale om et behov, og ikke en nødvendighet.

Dette synes imidlertid nå å være avklart av EU-domstolen. I sak C-452/23 fremgår det at det er et krav om at det er et behov for endringen for å sikre korrekt gjennomføring/oppfylle opprinnelig kontrakt. Tilsvarende er lagt til grunn i norsk juridisk teori. Terskelen er følgelig relativt høy: Endringen er bare nødvendig dersom kontrakten ikke vil være fullstendig uten tilleggsleveransen.

Det fremgår videre av premiss 73 at “behovet” for endringen/nødvendigheten ikke kun kan skyldes at dette ikke var regulert i opprinnelig kontrakt.

En forutsetning for at endringen skal kunne hjemles i denne bestemmelsen, er videre at endringen skyldes en uforutsett omstendighet.

Begrepet "omstendigheter som en aktsom oppdragsgiver ikke kunne forutse" viser til omstendigheter som ikke kunne forutses til tross for at den offentlige oppdragsgiveren har gjort rimelig grundige forberedelser til den opprinnelige konkurransen. I vurderingen skal det tas hensyn til de midler oppdragsgiver har hatt til rådighet, arten av og egenskapene til det bestemte prosjektet (herunder kompleksitet og varighet), god praksis på det aktuelle området,  og behovet for å sikre et hensiktsmessig forhold mellom de ressursene som er brukt på å forberede tildelingen, og den forutsigbare verdien av kontrakten.

Det har tradisjonelt vært relativt høye krav til hva oppdragsgiver forventes å forutse og regulere i kontrakten. Vi viser blant annet til EU-domstolen sak C-549/14, KOFA sak 2018/568 samt en rekke teori. Dragsten uttaler blant annet følgende:

Dersom endringen kunne forutses av oppdragsgiveren, må behovet for endring reguleres i en endringsklausul. I EU-domstolen i sak C-549/14 (Finn Frogne) premiss 36 påpekes at det for visse kontrakter som i henhold til deres art på forhånd kan anses for å ha en usikker karakter, vil det være forutberegnelig at det kan oppstå vanskeligheter på gjennomføringsstadiet. I disse tilfellene må oppdragsgiveren definere kontraktens gjenstand med omhu og forbeholde seg muligheten for å foreta visse endringer ved å innta endringsklausuler. Hvilke krav som stilles til endringsklausuler, se anskaffelsesforskriften § 19-1(2) og kommentarene til denne bestemmelsen.

Som eksempler på uforutsette omstendigheter som har blitt akseptert i praksis, kan vi trekke frem:

• Ny lovgivning
• Kommunesammenslåing
• Forholdene i grunnen i et bygge- og anleggsarbeid er annerledes enn forutsatt
• Daglig leder hos oppdragsgiver har sluttet,
• Covid-pandemien
• Helge Ingstad-forliset

Mislighold fra en leverandør som nødvendiggjør endring, vil derimot ikke dekkes av denne endringshjemmelen, se blant annet EU-domstolen sak C-683/22.

Det er videre en forutsetning for at endringen skal være lovlig, at kontraktens overordnede karakter ikke blir endret. Vi viser til punkt 2.6.3.5 der dette vilkåret er nærmere behandlet. 

Dersom oppdragsgiver foretar en endring med hjemmel i denne bestemmelsen, har oppdragsgiver en plikt til å kunngjøre endringen i tråd med § 21-1, jf. § 28-1 (3). 

Skifte av leverandør

De grunnleggende kravene til konkurranse og likebehandling i LOA § 5 innebærer at det som det klare utgangspunkt skal være samme leverandør som vinner kontrakten som skal gjennomføre den. I motsatt fall vil det være mulig å omgå regelverket. Dette er bakgrunnen for at et skifte av leverandør, utover de tilfeller som er uttrykkelig omtalt i § 28-1 (1) bokstav e, vil være å anse som en vesentlig endring.

I enkelte tilfeller bør det imidlertid være adgang til å endre konstellasjon på leverandørsiden.

I § 28-1 (1) bokstav e vil oppdragsgiver kunne akseptere et skifte av leverandør i følgende tilfeller:

• Når ny leverandør helt eller delvis trer inn i den eksisterende leverandørs rettigheter og plikter
• Når skifte av leverandør skjer som følge av en omstrukturering (eksempelvis overtakelse, fusjon, oppkjøp eller konkurs)
• Når ny leverandør oppfyller de opprinnelige kvalifikasjonskravene
• Det ikke foretas vesentlige endringer i kontrakten
• Skifte av leverandør ikke skjer for å omgå forskriften

Formålet bak bestemmelsen er trukket frem i direktivets fortale der det i premiss 100 heter:

I samsvar med prinsippene om likebehandling og innsyn bør den anbyderen som vinner anbudet, ikke skiftes ut med en annen markedsdeltaker, for eksempel dersom en kontrakt heves på grunn av mangler i gjennomføringen, uten at kontrakten gjenåpnes for konkurranse. Den valgte anbyderen som gjennomfører kontrakten bør imidlertid, særlig dersom kontrakten er tildelt til mer enn ett foretak, kunne foreta visse strukturelle endringer under gjennomføringen av kontrakten, for eksempel rent interne omorganiseringer, overtakelser, fusjoner og oppkjøp eller konkurs. Slike strukturelle endringer bør ikke automatisk kreve nye framgangsmåter ved tildeling av kontrakter for alle offentlige kontrakter som den aktuelle anbyderen utfører.

Bestemmelsen regulerer skifte av leverandør (kontraktspart). I store og komplekse kontrakter, slik som relasjonskontrakter, vil det imidlertid ofte være tilfelle at en leverandør deltar i konkurransen med støtte fra en annen leverandør (for å oppfylle kvalifikasjonskrav) eller at de belager seg på at underleverandører skal utføre deler av kontraktsarbeidet. Underveis i kontraktsløpet kan det derfor være behov for å skifte ut støttende leverandør eller en eller flere underleverandører.

Ved utskiftning av en virksomhet som leverandørene støtter seg på for å oppfylle ett eller flere kvalifikasjonskrav, må det vurderes om leverandøren etter utskiftningen fortsatt oppfyller kvalifikasjonskravene. Dersom dette er tilfellet, kan utskiftningen godtas.

Utgangspunktet ved utskiftning av en underleverandør som leverandøren ikke støtter seg på for oppfyllelse av kvalifikasjonskrav, er at leverandøren står fritt til å velge hvordan han vil organisere seg. En slik utskiftning vil derfor normalt kunne godtas uten særlige tiltak. I lys av praksis om endringer av underleverandør etter kontraktsignering, vil det imidlertid kunne tenkes tilfeller der bytte av underleverandør ikke kan godtas. Dette gjelder der utskiftningen kan få betydning for utfallet av konkurransen, jf. C-91/08 (Wall) og KOFA sak 2018/550.

Vesentlige endringer

Overordnet

Oppdragsgiver har adgang til å foreta endringer uavhengig av verdi, så fremt disse ikke er å anse som vesentlige, jf. FOA § 28-1 (1) bokstav f.

FOA § 28-2 regulerer nærmere hva som er å anse som en vesentlig endring. Av bestemmelsen følger at en endring er vesentlig dersom "den fører til at innholdet i kontrakten blir vesentlig forskjellig fra den opprinnelige kontrakten."

For å ta stilling til om det foreligger en vesentlig endring, må det foretas en konkret helhetsvurdering av avtaleforholdet før og etter endringen, se eksempelvis EU-domstolens avgjørelse i sak C-454/06, Pressetext. Ved vurderingen må det tas stilling til om de foretatte endringene er av en slik karakter, både i art og omfang, at den inngåtte kontrakten i realiteten representerer en ny kontrakt som skulle vært kunngjort i samsvar med regelverket.

Momenter i vurderingen er blant annet:

• Kontraktens og endringens karakter
• Omfanget av endringen
• Hva som er vanlige endringer for den aktuelle kontraktstypen eller i vedkommende bransje
• Hvorvidt kontrakten åpner opp for en slik endring
• Bakgrunnen for endringsbehovet
• Om endringen kunne forutses
• Tidspunktet for endringen
• Hensiktsmessigheten av å konkurranseutsette endringen separat

Dersom det foretas flere endringer, må da endringene vurderes samlet sett. 

I § 28-2 er det videre angitt typetilfeller på endringer som alltid vil være å anse som vesentlige. En endring vil alltid være å anse som vesentlig dersom endringen:

I det følgende vil vi se litt nærmere på innholdet i denne bestemmelsen.

Endringer av betydning for konkurransen

Bokstav a retter seg mot endringer som er av en slik karakter at de kunne hatt betydning for konkurransesituasjonen –enten ved at andre leverandører kunne hatt et ønske om å delta eller at kontrakten kunne ha blitt tildelt en av de andre tilbyderne.

Hva gjelder sistnevnte situasjon, vil dette kunne variere avhengig av hvor tett det var mellom tilbyderne i konkurransen. Jo tettere konkurransen var mellom tilbyderne i opprinnelig konkurranse, jo mindre skal til for at endringen vil være å anse som vesentlig. Det relevante spørsmålet vil da være i) om tilbudene hadde sett annerledes ut dersom endringen hadde vært en del av opprinnelige konkurransedokumenter, og ii) om leverandørene hadde priset dette så vidt forskjellig at det ville ha ført til at den andre leverandøren kunne blitt tildelt kontrakten.

Endringer som endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren

En endring vil videre anses å være vesentlig dersom endringen endrer kontraktens økonomiske balanse til fordel for leverandøren, jf. bokstav b. En endring av kontraktens økonomiske balanse til fordel for oppdragsgiver vil ikke rammes av denne bestemmelsen.

For det tilfellet en leverandør får mer betalt enn kontrakten legger opp til for akkurat samme jobb, vil den økonomiske balansen som det klare utgangspunkt anses å være endret.

Hva som skal til for at den økonomiske balansen anses å være endret, er blant annet tema i avhandlingen «Avtalefrihet ved anskaffelser. Om adgangen til å endre inngåtte kontrakter omfattet av regelverket om offentlige anskaffelser». Her skriver Per Ole Svor følgende om vurderingen:

For at den økonomiske balansen skal kunne opprettholdes i en kontrakt, kreves at endringer i en ytelse reflekteres i endringer i motytelsen. Prisøkninger tillates så lenge de følges av tilsvarende økning i tilbyderens ytelse. Det kreves ikke at leverandøren overhodet ikke får fortjeneste på endringsarbeidene, men leverandøren kan ikke få en større forholdsmessig fortjeneste på endringsarbeidet enn på det opprinnelige kontraktarbeidet. Er fortjenesten opprinnelig 5 % må den også være det for endringsarbeidene.

Denne forståelsen underbygges også av praksis fra KOFA.[2]

Ordlyden i forskriften tilsier at enhver endring av den økonomiske balansen til fordel for leverandøren innebærer en vesentlig endring. Av praksis ser vi at allikevel at størrelsen på den fordelen som endringen medfører for leverandøren, være relevant, jf. eksempelvis KOFA sak 2019/30.

Spørsmålet i saken var om endringer av dagmulktsbestemmelser etter tildeling av en entreprisekontrakt hadde endret den økonomiske balansen i kontrakten, og dermed var vesentlig. KOFA fant at den aktuelle endringen ga en så liten fordel at det ikke var grunnlag for at det i seg selv var over terskelen for vesentlighet, jf. avsnitt 56:

 Basert på dette kan klagenemnda heller ikke se at det er holdepunkter forlengelsen av delfrist 1, og forlengelse av den dagmulktbelagte fristen har medført at den økonomiske balansen er endret til fordel for valgte leverandør. Selv om det kan sies at den økonomiske balansen til en viss grad er forskjøvet ved at valgte leverandør ikke måtte betale dagmulkt for perioden fra 53 til 68 dager, vil dette utgjøre en så liten fordel at det ikke er grunnlag for at dette i seg selv er en ulovlig direkte anskaffelse.

Endringer som utvider kontraktens omfang betydelig

En endring vil også anses å være vesentlig dersom den utvider kontraktens omfang betydelig, jf. bokstav c.

Hva som må forstås som "betydelig", vil avhenge av den konkrete kontrakten. Bestemmelsen oppstiller ingen absolutt grense for hvor stor endringen kan være. I vurderingen må det blant annet ses hen til den opprinnelige avtalte kontraktsverdien og verdien av selve utvidelsen.

Videre har karakteren av kontrakten, herunder om prosjektet/ytelsen er kompleks, slik at det har vært vanskelig å utferdige en fullt ut dekkende kravspesifikasjon på forhånd, betydning. Enkelte kontrakter forutsetter at det skal skje en utvikling av prosjektet. I disse situasjonene er det forutberegnelig at det vil bli behov for endringer, og det skal dermed mer til for at endringene vil være av en slik karakter at de må anses som vesentlige.

Hva som er en så betydelig endring at den i seg selv vil anses å være vesentlig, må kanskje også vurderes med bakgrunn i de øvrige endringshjemlene. En endring på 10 % kan vanskelig alene anses å være stor at endringen anses å utvide kontraktens omfang betydelig, jf. de-minimis bestemmelsen i bokstav b. I FOA § 28-1 bokstav c og d vil det etter omstendighetene kunne akseptere opptil 50% endringer av kontraktsverdien for hver endring. Slik sett er det grunn til å anta at det skal relativt store endringer til før endringen alene anses å være vesentlig på grunn av utvidelse av kontraktens omfang.

Avgjørende vil nok ofte være hvorvidt endringen samlet sett (også størrelsen tatt i betraktning), er av en slik karakter at endringen kunne hatt betydning enten for deltakelsen eller for hvilken leverandør som hadde blitt tildelt kontrakt.

Vi viser eksempelvis til KOFA sak 2018/17 som gjald en endring fra en on-premise løsning til en skyløsning. I vurdering av om endringen var å anse som vesentlig uttalte KOFA:

(69) I vår sak er det tale om et avrop hvor verdien utgjør det mangedobbelte av terskelverdien. Tjenesten leveres som en PaaS-skyløsning, i en rammeavtale om kjøp av en on premise leveranse. Forskjellen er som nevnt at en slik skyløsning driftes fra servere som er plassert i leverandørens lokaler, mens on premise-løsningen driftes fra servere i innklagedes lokaler. Leveransen skjer dermed på en annen måte enn den tilbyderne har konkurrert om. Klager har i denne forbindelse påpekt at det er stor forskjell mellom det å tilby en PaaS skyløsning og det å levere utstyret. En slik skyløsning innebærer at ansvar og risiko flyttes fra oppdragsgiver til leverandøren. Leverandøren får til gjengjeld en helt annen kontroll på utstyret. At utstyret er plassert i leverandørens egne lokaler, i nærheten av leverandørens eget personell, gir også stordriftsfordeler. Disse forskjellene innebærer at prisen vil bli fastsatt på en annen måte enn om tjenesten skal leveres hos kunden.

(70) Klagenemnda finner på denne bakgrunn at innklagedes avrop på rammeavtalen utgjør en vesentlig endring av rammeavtalen, og at avropet derfor må karakteriseres som en ulovlig direkte anskaffelse.

Konsekvenser ved en ulovlig endring

En ulovlig direkte anskaffelse er «en anskaffelse som ikke er kunngjort, selv om det foreligger en kunngjøringsplikt», se blant annet merknadene til LOA § 12 i Prop. 51 L (2015-2016). Som redegjort for i punkt 4.8.1, vil en endring i kontrakten som ikke er hjemlet i § 28-1 og som anses å være vesentlig endret sammenlignet med slik den ble kunngjort, innebære at det foreligger en ny kontrakt/anskaffelse.

Dersom verdien på denne nye kontrakten er over den nasjonale terskelverdien, vil det foreligge en ulovlig direkteanskaffelse, ettersom slike kontrakter er kunngjøringspliktige.

Det fremgår av LOA § 12 første ledd første punktum, at KOFA "skal" ilegge overtredelsesgebyr på inntil 15 prosent av anskaffelsens verdi dersom "oppdragsgiveren eller noen som handler på dennes vegne forsettlig eller grovt uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse". Av andre punktum fremgår det at KOFA «kan» ilegge gebyr dersom "oppdragsgiveren eller noen som handler på dennes vegne uaktsomt har foretatt en ulovlig direkte anskaffelse". Alternativt kan kontrakten kjennes uten virkning, jf. § 13 eller avkortes i kombinasjon med et overtredelsesgebyr, jf. § 14. 

Når det gjelder verdiberegningen av et overtredelsesgebyr er ikke det helt avklart. I lovkommentar til FOA § 28-2 punkt 4.2 skriver Dragsten følgende om gebyrperioden: 

Hvordan verdiberegningen skal foretas ved endringer i kontrakt, kan ikke anses å være avklart. Det må antagelig foretas en konkret vurdering av om det er endringens verdi isolert sett eller om det er kontraktens totale verdi som er avgjørende. Gjelder det for eksempel en utvidelse av kontraktens omfang, vil det være naturlig å ta utgangspunkt i verdien av utvidelsen. I andre tilfeller er det grunnleggende elementer i selve kontrakten som endres, og da vil det være mer naturlig å se hen til kontraktens totalverdi. Slik også Goller mfl. S. 277.

For det tilfellet oppdragsgiver mener at en endring lovlig kan foretas uten at det foreligger en ulovlig direkteanskaffelse, men ønsker å redusere risikoen for sanksjoner dersom det likevel skulle vise seg at det foreligger en ulovlig direkteanskaffelse, kan oppdragsgiver foreta en såkalt intensjonskunngjøring på Doffin/TED i henhold til FOA § 21-5, jf. LOA §§ 12 annet ledd og 13 annet ledd. Forutsetningen for å unngå sanksjoner i et slikt tilfelle, er at vurderingen av at det ikke foreligger en alminnelig kunngjøringsplikt, anses som "forsvarlig".