3. Alkohol – lokalt folkehelsearbeid
Folkehelsearbeid er samfunnets samlede innsats for å fremme og bedre befolkningens helse. Alkoholpolitikken er en del av det nasjonale og det lokale folkehelsearbeidet. I følge folkehelseloven § 7 (lovdata.no) skal kommunen iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, og det omfatter blant annet tiltak knyttet til alkohol- og annen rusmiddelbruk. Forebygging av alkohol og andre rusmidler bør således sees i sammenheng med andre folkehelsetiltak i kommunen, som for eksempel tiltak for et godt oppveksts- og lokalmiljø.
Skjenking og salg av alkohol kan gi viktige inntekter og arbeidsplasser i kommunen, og en godt fungerende utelivsnæring kan være en viktig del av et lokalmiljø. Samtidig kan et høyt alkoholforbruk medføre store kostnader og menneskelige lidelser, som ulykker, skader og andre helsekonsekvenser, i tillegg til betydelige negative konsekvenser for lokalsamfunnet.
En rekke studier viser en klar sammenheng mellom alkoholrelatert sykdom, dødelighet og lav sosioøkonomisk status. Alkohol bidrar særlig til overdødelighet blant unge voksne med lav sosioøkonomisk status.
Folkehelseloven legger opp til at kommunene skal «tenke helse i alt de gjør». Det innebærer en tverrsektoriell tilnærming til folkehelsearbeidet. Også i utforming og oppfølging av den lokale alkohol- og skjenkepolitikken bør kommunene ha et folkehelseperspektiv, og alkoholpolitikken bør innlemmes i planlegging og drift i alle kommunens sektorer.
Folkehelseloven gir kommunen ansvar for å føre en politikk som møter de folkehelseutfordringene kommunen har. En oversikt over utfordringer som inkluderer forhold ved alkohol- og rusmiddelsituasjonen i kommunen vil være nyttig i arbeidet med å utforme en lokal og omforent alkohol- og rusmiddelpolitikk, jf. rådet Kommunen bør ha oversikt over rusmiddelsituasjonen i sin kommune.
Nasjonale mål, strategier og overordnede mål i kommuneplanen kan, sammen med en vurdering av rusmiddelsituasjonen lokalt, brukes som bakgrunn for kommunens mål og strategier på alkohol- og rusmiddelområdet.
Kommunen kan utvikle:
- overordnede mål for alkohol- og rusmiddelpolitikken
- mål for ulike innsatsområder
- resultatmål – en spesifisert beskrivelse av hva kommunen ønsker å oppnå
- strategier for å nå målene
Kommunen kan få bistand og støtte i sin planlegging av og i sitt arbeid på alkohol- og rusmiddelfeltet hos sin regions Kompetansesenter for Rus (kompetansesenterrus.no) og hos Fylkesmannen (fylkesmannen.no).
Alkohol er en vesentlig risikofaktor for en rekke sykdommer. Alkoholbruk er en av de viktigste risikofaktorene for tap av friske leveår i befolkningen. Et moderat alkoholforbruk øker risikoen for kreft i fordøyelsesorganene, lever og bryst. Et langvarig høyt alkoholforbruk øker risikoen for hjerte- og karsykdommer, i tillegg til andre sykdommer. Store enkeltinntak øker risikoen for hjerneslag og hjerteinfarkt, og hyppigheten av slike episoder øker.
Omfanget av ulike helsemessige og sosiale problemer som forårsakes av alkoholbruk innebærer også betydelige velferdstap og kostnader for samfunnet og arbeidslivet, for helse- og sosialtjenester og politi og rettsvesen.
Årlig forbruk (drikkefrekvens) av alkohol, særlig vin og øl, har en tendens til å øke med utdanning og inntekt, mens det å drikke seg beruset i større grad gjøres av menn i lavere enn i høyere sosiale lag (Alkoholbruk i den voksne befolkningen – fhi.no). Dette er et mønster som også til dels gjentar seg for ungdom (jf. HEVAS-undersøkelsen). En rekke studier viser en klar sammenheng mellom alkoholrelatert sykdom, dødelighet og lav sosioøkonomisk status. Den sosiale gradienten i alkoholrelatert dødelighet ser også ut til å være sterkere enn den sosiale gradienten i generell dødelighet. Alkohol bidrar særlig til overdødelighet blant unge voksne med lav sosioøkonomisk status.
Alkoholloven pålegger kommunene å utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan (jf. § 1-7 d). En god alkoholpolitisk handlingsplan kan bidra til at kommunen når sine folkehelsemål. Planen kan stå alene, være del av kommunens rusmiddelpolitiske plan eller innarbeides i andre kommunale planer. Planen bør behandles i hver kommunestyreperiode. Gjennom sin rolle som bevillings- og kontrollmyndighet for kommunale salgs- og skjenkebevillinger har kommunene et betydelig handlingsrom for å regulere tilgang til alkohol, og hvilken type næring det er ønskelig å legge til rette for i kommunen.
Kommunen er en helt sentral aktør i arbeidet med å begrense alkohol- og annen rusmiddelbruk. Det er den enkelte kommune som står nærmest til å kjenne utfordringer som finnes innenfor deres kommunegrenser, og dermed kunne sette inn nødvendige tiltak. En god alkoholpolitisk handlingsplan kan også bidra til større forutsigbarhet for salgs- og skjenkenæringen, mer likebehandling, bedre kontroll og bedre regelverksetterlevelse.
Alkoholloven gir ingen direkte anvisninger på hva handlingsplanen skal inneholde, men det er anbefalt at den i alle fall angir kommunens alkoholpolitiske mål og strategier, samt virkemidlene som skal tas i bruk for å nå målene. Den kan for eksempel inneholde:
- geografiske begrensninger for salg- og skjenking av alkohol, for eksempel skjenkeringer, alkoholfrie soner/lokaler, begrensede områder med bevillinger for alkohol over 22 %, mv
- skjenketider
- hovedlinjene i et samarbeid mellom kommunen, politi og skjenkenæringen om ansvarlig alkoholhåndtering (AHH)
- generelle vilkår for innvilgelse av salgs- og skjenkesøknader, for eksempel vilkår om dokumentasjon på internkontrollsystem, aldersgrenser for ulike bevillingstyper mv.
- oversikt over aktuelle vilkår som kan settes i det enkelte bevillingsvedtak, for å bidra til forsvarlig utøvelse av bevillingen. Dette kan være vilkår om vakthold, aldersgrenser, driftskonsept, fysisk utforming av lokalene, at ansatte ikke må konsumere rusmidler under arbeid, krav om melding ved visse typer arrangementer osv.
- retningslinjer for saksbehandlingen. Det bør utføres befaring i forbindelse med søknadsbehandlingen, og fremgå hvilke hensyn og avveininger skjønnet skal bygge på
- retningslinjer for veiledning og oppfølging av bevillingshavere, for eksempel planer for opplæring av ansatte i Ansvarlig vertskap, for veiledningsbesøk på salgs- og skjenkesteder, for oppfølging av stedenes internkontrollsystem mv.
- retningslinjer for kontroll og inndragning innenfor rammene av prikktildelingssystemet
- retningslinjer for målstyrt kontrollvirksomhet
- tak på antall salgs- og skjenkesteder
Mer informasjon om forankring og synliggjøring av alkohol- og rusmiddelpolitikk i kommunens planer finnes på Rusmiddelpolitisk handlingsplan (kommunetorget.no). Kommunetorget.no har også samlet noen praksiserfaringer som det kan være nyttig å se på.
Kommunen har også ansvar for kontroll av de salgs- og skjenkebevillingene som utstedes, for å påse at omsetning av alkohol skjer i henhold til regelverk og kommunens egne vilkår. Kommunene har ansvar for kvaliteten på kontrollene, og for at kontrollørene får god nok opplæring.
Til sammen skal kommunen utføre tre ganger så mange kontroller som det er salgs- og skjenkesteder. Hvert bevillingssted skal kontrolleres minst en gang pr. år. Ut over dette skal hvert salgs- og skjenkested kontrolleres så ofte som behovet tilsier. Dette innebærer at kommunen skal målstyre sin kontrollvirksomhet slik at den type salgs- og skjenkesteder som erfaringsmessig har høy risiko for avvik, skal ha flere kontroller enn steder der risikoen for brudd er liten.
Det er opp til kommunen å avgjøre:
- hvem som skal utføre kontrollen, forutsatt at kontrollørene har bestått kunnskapsprøve for kontrollører
- hvilke krav som settes til kontrollen som gjennomføres
- hvor mange kontroller som skal gjennomføres
- Veileder for salgs- og skjenkekontroll gir ytterlige informasjon.
Det finnes mer informasjon om kontroll på Helsedirektoratets sider.
Kommunene er forpliktet til å utarbeide en alkoholpolitisk handlingsplan, jf. alkoholloven § 1-7 d. (lovdata.no)
Kommunen har et betydelig handlingsrom for å regulere tilgang til alkohol. Kommunen har ansvar for å gi salgs- og skjenkebevillinger og er samtidig kontrollmyndighet for kommunale salgs- og skjenkebevillinger.
Helsedirektoratet har utarbeidet en egen satsing på ansvarlig alkoholhåndtering (AAH) som mange kommuner allerede benytter seg av. Målet med ansvarlig alkoholhåndtering er å redusere og forebygge overskjenking, skjenking til mindreårige, vold og ordensforstyrrelser, og gi en økt trygghetsfølelse.
AAH handler om å:
- heve kompetansen på alkoholhåndtering i salgs- og skjenkebransjen blant annet gjennom kurset Ansvarlig vertskap.
- utvikle et best mulig samarbeid mellom kommune, politi og bransjer.
- bruke muligheten til å stille vilkår for salg og skjenking, noe som gir kommunen og de folkevalgte mulighet til å styre alkoholpolitikken på stødig vis.
- jobbe for stadig økt kvalitet på kontroller samt på saksbehandling og sanksjoner, hvilket skaper tydelighet og forutsigbarhet for bransjen.
Alle kommuner anbefales å ta en aktiv rolle overfor utelivsbransjen med kurs, kontroller, veiledning og samarbeid ved å:
- Legge opp til politiske diskusjoner om folkehelse, alkohol og trygghet i kommunen
- Bruke politirådet som arena for samarbeid
- Gi opplæring for økt trygghet
- Kontakte Fylkesmannen ved behov for juridisk bistand i spørsmål knyttet til alkoholloven
- Kontakte det regionale kompetansesenter for spørsmål om rus
Les mer om ansvarlig alkoholhåndtering på nettsidene til Helsedirektoratet og Kommunetorget.
Kommunen er bevillings- og kontrollmyndighet for salgs- og skjenkebevillinger. Gjennom den alkoholpolitiske handlingsplanen og kommuneplanen legges grunnlaget for en ansvarlig og forutsigbar alkoholhåndtering. Kommunen anbefales å innta en aktiv rolle overfor utelivsbransjen med kurs, kontroller, veiledning og samarbeid. Dette vil gi økt forståelse for regelverket og kommunens rolle.
Alkoholloven er et viktig virkemiddel for å redusere tilgjengeligheten til alkohol, men også i arbeidet med å forebygge vold og skape et trygt uteliv og lokalsamfunn.
Et viktig supplement til de regulatoriske virkemidlene som kommunen har til rådighet er forebyggende tiltak der hensikten er å påvirke folks kunnskap og holdninger. Dette kan være undervisning, holdningsskapende arbeid og kunnskapsheving.
Gjennom arbeidet med å skaffe seg oversikt over rusmiddelsituasjonen lokalt, bør man også kartlegge hvorvidt det er noen særlige målgrupper som trenger en særskilt innsats. På den måten kan man komme tidlig inn i arbeidet med å forebygge bruk av alkohol. Tidlig hjelp kan forhindre at problemene blir store og vanskeligere og håndtere.
Kommunen bør vurdere om det skal skilles mellom tiltak på flere nivåer og for ulike målgrupper. Det kan skilles mellom:
- tiltak rettet mot hele kommunens befolkning
- tiltak rettet mot særlig risikoutsatte grupper (f.eks. ungdom, eldre)
- tiltak rettet mot personer med et problematisk forbruk av rusmidler
Forebyggende tiltak kan blant annet gjennomføres i skolen. Se for eksempel:
Det er avdekket et økende alkoholforbruk blant eldre, og det er viktig at kommunene er oppmerksom på at dette kan medføre flere helseproblemer. Helsedirektoratet anbefaler alderstilpasset utredning og tilrettelagte tiltak overfor eldre, og at fagpersonell bør ha både rusfaglig og geriatrisk kompetanse.
Alkohol er en risikofaktor for en rekke sykdommer for enkeltindivider, men også når det gjelder samfunnsmessige skader. Bruk av alkohol kan være en direkte eller indirekte årsak til et bredt spekter av sosiale skader og skader for tredjepart: barn som lider under foreldrenes alkoholbruk, fosterskader, ofre for promillekjøring, alkoholrelatert voldsbruk og negative konsekvenser for arbeidslivet, blant annet i form av sykefravær og tapt produktivitet.
Forskning viser en klar sammenheng mellom alkoholkonsum og vold. Jo mer en drikker og jo oftere en er beruset, desto mer sannsynlig er det at en utøver vold og/eller blir utsatt for vold.
Alkoholkonsumet blant eldre voksne har økt de siste tiårene. At de eldre blir stadig flere og samtidig drikker mer alkohol, antas å føre til flere alkoholrelaterte problemer i denne gruppen. Kombinasjonen av alkohol og lavere toleranseterskel, bruk av medisiner og svekket helse hos eldre kan gi økt risiko for helseskader (forebygging.no). Helse- og omsorgstjenestene i kommunen bør ha kunnskap om dette.
Etter folkehelseloven skal kommunene ha oversikt over helsetilstanden i sin kommune, og identifisere folkehelseutfordringer, årsaksforhold og konsekvenser. I dette bør det inngå en oversikt og vurdering av rusmiddelsituasjonen i kommunen. Dette innebærer blant annet å kartlegge om det er noen grupper som er særlig utsatt, hvordan er skjenkepolitikken, hvordan er alkoholforbruket generelt o.l. Kommunen bør også kartlegge viktige samarbeidspartnere og interessegrupper lokalt.
En slik kartlegging/oversikt kan være et viktig grunnlag for å forbedre tidlig innsats og samarbeid. Tidlig innsats innebærer å forebygge alkoholforbruk blant ungdom og utsette debutalder, men det handler også om å gripe inn så tidlig som mulig når en blir bekymret for et annet menneske. Tidlig hjelp kan forhindre at problemene blir store og vanskeligere å håndtere.
Oversikten kan også inkludere en kartlegging av områder i kommunen der det er mange utesteder med skjenkebevilling, da disse områdene er mer utsatt vold og negative konsekvenser som følge av alkoholinntak.
I veileder til det systematiske folkehelsearbeidet er det beskrevet hvordan man kan innhente oversikten og identifisere folkehelseutfordringene. Dette kan omfatte hvem utfordringen rammer, hva utfordringen består i og hvordan utfordringen fordeles i befolkningen. I tråd med folkehelseloven skal kommunen være spesielt oppmerksom på lokale utviklingstrekk som kan skape eller opprettholde sosiale ulikheter i helse.
Totalomsetningen (registrert lovlig omsetning) av alkohol per innbygger 15 år og eldre økte kraftig fra1990-tallet og fram til 2008; fra 4,55 liter til 6,75 liter per innbygger fra 1993 til 2008. Denne økningen kan langt på vei tilskrives økningen i omsetningen av vin, og særlig introduksjonene av vin på kartong. Etter 2008 sank omsetningen noe igjen. Imidlertid viser beregninger fra Folkehelseinstituttet at hver innbygger over 15 år i gjennomsnitt kjøpte 6,79 liter ren alkohol i 2016. I tillegg til den registrerte lovlige omsetningen kommer også taxfree, handel i utlandet, smugling, privatimport, handel på ferger mv.
Alkoholforbruket blant ungdom har de senere årene gått noe ned. Det er imidlertid fortsatt mange unge som drikker alkohol, og da særlig i den siste tenåringsfasen. Mange unge drikker mye per drikkesituasjon, og utsetter seg selv og andre for alkoholrelaterte skader og ulykker. I de siste tiårene har det også vært en økning av alkoholkonsumet hos eldre.
Helsedirektoratet anbefaler at alle offentlige virksomheter utvikler retningslinjer for alkoholbruk i jobbrelaterte situasjoner, og samtidig lager rutiner for hvordan eventuelle negative konsekvenser av rusmiddelbruk kan håndteres. Regulering av alkoholbruk i jobbsammenheng har stor oppslutning blant norske arbeidstakere.
Retningslinjer for alkoholbruk i jobbrelaterte situasjoner bør ha et forebyggende fokus og gjelde alle ansatte, men også inneholde rutiner for håndtering av ansatte med rusmiddelproblemer. I tillegg anbefaler Helsedirektoratet å utvikle tiltak for å fange opp ansatte som står i fare for å utvikle et risikofylt alkoholkonsum eller som har andre rusmiddelproblemer.
Helsedirektoratet har i samarbeid med relevante fagmiljøer utviklet en veiviser som forklarer hvordan man kan etablere, utforme og implementere en rusmiddelpolicy for arbeidsplassen (RusOff).
En rusmiddelpolicy er et effektivt verktøy for å forebygge risikofylt rusmiddelbruk blant arbeidstakere. Dette kan bidra til:
- sikkerhet og kvalitet i tjenester og tilbud til befolkningen
- trygge og inkluderende arbeidsmiljøer
- styrking av virksomhetens omdømme
- reduksjon i sykefravær og nedsatt yteevne på jobb grunnet rusmiddelbruk
- forebygging av rusmiddelproblemer blant ansatte
- forebygging av utstøting gjennom å fange opp ansatte med risikofylt rusmiddelbruk før det utvikler seg til et problem
Videre lesing:
Referanser:
Sist faglig oppdatert: 25. juni 2020