2. Samarbeid på systemnivå

Samarbeid på systemnivå vil si å samarbeide uten at det er knyttet til en enkeltsak.

Velferdstjenestene skal samarbeide både for

• å ivareta egne oppgaver
• at andre tjenesteytere skal kunne ivareta sine oppgaver 

Velferdstjenestene skal sørge for at barn og unge som trenger det, får rett hjelp til rett tid. Dette forutsetter at tjenestene jobber sammen for å styrke barnas samlede oppvekst- og læringsmiljø. 

Formålet med samarbeidsplikten på systemnivå er å legge til rette for samarbeid på individnivå. Samarbeidsplikten på systemnivå er også viktig for at tjenestene skal lykkes med det forebyggende arbeidet, ved at barn og unge som trenger det får rett hjelp til rett tid.

Mange av velferdstjenestene som er rettet mot barn og unge er kommunale. Kommunen har ansvar for den helhetlige planleggingen og samordningen av det generelle forbyggende arbeidet. Kommunen må for eksempel vurdere hvordan velferdstjenestene i felleskap skal bidra til å forebygge utfordringer, skape gode oppvekst- og læringsmiljø og på et tidlig tidspunkt kunne identifisere barn og unge som er i en utsatt situasjon. Nasjonal faglig retningslinje for tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge har anbefalinger om kommunens og ansattes ansvar fra kunnskap til handling, for forebygging gjennom tidlig oppdagelse og innsats.  

Det følger av barnevernsloven § 15-1 første ledd at kommunen har ansvar for å fremme gode oppvekstsvilkår for å forebygge at barn og unge utsettes for omsorgssvikt eller utvikler atferdsproblemer. I andre ledd i bestemmelsen står det at kommunestyret selv skal vedta en plan for kommunens forebyggende arbeid etter første ledd. Planen skal beskrive hva som er målene for arbeidet, hvordan arbeidet skal organiseres og fordeles mellom etatene i kommunen, og hvordan etatene skal samarbeide. Det er viktig at kommunen ser plikten til å samarbeide på systemnivå sammen med kommunens plikt etter barnevernsloven § 15-1 å samordne det forebyggende tjenestetilbudet rettet mot barn og unge. Kommunens plan vil være en del av kommunens system for samarbeid på systemnivå.  

Samarbeidsplikten på systemnivå omtales i

• barnevernsloven § 15-8
• familievernkontorloven § 1 a
• opplæringsloven § 15-8
• spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 e
• privatskoleloven § 3-6 a
• barnehageloven § 2 b
• NAV-loven § 15 a
• krisesenterloven § 4
• sosialtjenesteloven § 13
• helse- og omsorgstjenesteloven § 3-4
• tannhelsetjenesteloven § 1-4 a
• integreringsloven § 50

Plikten til å samarbeide på systemnivå ligger til de enkelte velferdstjenestene, men det er tjenesteeier (kommuner, fylkeskommuner, statlige og private aktører) som har det overordnede ansvaret for oppfyllelse av plikten.

• For kommunale tjenester har kommunen ansvar for at plikten blir oppfylt. Kommunestyret og kommunedirektøren, som øverste administrative leder, avgjør hvordan de ulike kommunale velferdstjenestene skal oppfylle plikten i praksis.
• For fylkeskommunale tjenester har fylkeskommunen med fylkestinget og fylkesdirektøren som øverste administrative leder ansvaret. 
• Bufetat har ansvar for familievernet og har overordnet ansvar for at samarbeidsplikten på systemnivå oppfylles. 
• For privatskoler har styret ved skolen det overordnede ansvaret for at plikten blir oppfylt.
• For private barnehager er det barnehageeier som er ansvarlig.
• NAV-kontoret er et partnerskap mellom stat og kommune. For de kommunale tjenestene på NAV-kontoret er kommunen rettslig ansvarlig for at pliktene blir oppfylt, men for de statlige tjenestene er det Arbeids- og velferdsetaten som er ansvarlig. 
• I spesialisthelsetjenesten har de regionale helseforetakene og helseforetakene det overordnede ansvaret for at samarbeidsplikten på systemnivå blir oppfylt.

Helhetlig ledelse 

Helhetlig ledelse innebærer at ledere aktivt legger til rette for samarbeid på tvers av sektorer. Tverrsektorielt samarbeid stiller krav til tydelig ledelse på alle nivåer. At lederne anerkjenner viktigheten av samarbeid i oppfølgingen av barn og unge, kan bidra til å bygge god kultur for samarbeid med utgangspunkt i den enkeltes behov.

Lederforankring er en nøkkelfaktor for godt samarbeid mellom tjenester. God forankring betyr ifølge Fafo (2020) «trøbbel i grenseflatene», at ledelsen

• er oppmerksomme på betydningen av samarbeid   
• prioriterer samarbeid
• gir mulighet for å bruke tid og ressurser på å inngå i samarbeid

Tverrsektorielle møter på ledernivå kan være hensiktsmessig for å skape felles mål, følge opp og utvikle samarbeidet. For eksempel kan felles planer på oppvekstfeltet nedfelt i kommuneplanen bidra til samordnet innsats på tvers av sektorgrenser. Dette vil både kunne sikre enhetlig styring og rapportering. 

Det kan også være et viktig virkemiddel at det inngås samarbeidsavtaler på et overordnet ledernivå, som igjen legger føringer for samarbeid på lavere nivåer.

Les mer om samarbeidsstrukturer og rutiner i kapittel om organisering av det tverrsektorielle samarbeidet.

Internkontroll

Internkontrollkravet gjelder også for samarbeidspliktene, både på system- og individnivå. Kravet om internkontroll skal bidra til å forebygge og hindre regelverksbrudd, og sikre at regelverksbrudd blir oppdaget og korrigert. Kommunedirektøren har ansvaret for at kommunen og fylkeskommunen etterlever regelverket, og det er fastsatt minstekrav til hvordan internkontrollen skal gjennomføres. 

Kravet om internkontroll er fastsatt i kommuneloven § 25-1. Dette er en fellesbestemmelse som gjelder for de ulike sektorene i kommunen og fylkeskommunen. Private skoler og barnehager har regler om internkontroll i privatskoleloven § 5-2 og barnehageloven § 9. Bestemmelsene utdypes i Veileder om kommunelovens internkontrollbestemmelser.

For helse- og omsorgstjenesten gjelder også krav nedfelt i forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 og spesialisthelsetjenesteloven § 2-1 a. Les mer om hvordan ledere kan forstå og etterleve krav i forskriften i Veileder om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten.

På systemnivå handler medvirkning om muligheten til å påvirke utformingen av strukturer og rutiner for samarbeid på systemnivå.

Barn og unge kan medvirke på systemnivå på ulike måter. Medvirkningen kan for eksempel være initiert og styrt av barn og unge selv, eller på initiativ fra offentlige myndigheter, tjenesteytere, frivillige organisasjoner eller forskningsinstitusjoner. Ulike måter for deltagelse er illustrert i «medvirkningsstigen» i Barneombudets eksperthåndbok.

Bufdir har utarbeidet en veileder med prinsipper og råd for medvirkning av barn og unge på systemnivå (bufdir.no). Veilederen har en sjekkliste for når barn og unge skal involveres og tips knyttet til de ulike delene av en medvirkningsprosess.

Eksempler på situasjoner hvor barn og unge kan medvirke på systemnivå, er involvering i utredninger og beslutninger av kommunale og statlige tiltak for å sikre samarbeid mellom sektorer og tjenester. Medvirkningen kan sikres gjennom faste strukturer som for eksempel brukerråd og ungdomsråd. Ungdomsråd og råd for personer med funksjonsnedsettelse er lovpålagte medvirkningsorganer i kommunen og fylkeskommunen, jf. forskrift om medvirkningsordninger. Ulike metoder for medvirkning kan benyttes avhengig av hva som er formålet og hvilke problemstillinger som skal løses. Det er viktig å ha et bevisst forhold til grad av deltagelse og valg av medvirkningsmetode.   

Barn og unges rett til medvirkning følger av barnekonvensjonen artikkel 12. FNs barnekomité overvåker etterlevelsen av barnekonvensjonen. For å sikre at barn og unges medvirkning er i tråd med barnekonvensjonen artikkel 12 (barns rett til å bli hørt), har de listet opp åtte grunnleggende punkter som konkretiserer hva tjenestene bør vektlegge i medvirkningsprosesser med barn og unge (regjeringen.no). 

Barnerettighetsvurderinger 

Bruk av barnerettighetsvurderinger kan være et tiltak for å vurdere barnets beste, sikre at barnekonvensjonen ivaretas og at barns rettigheter i beslutningsprosesser synliggjøres. Å gjøre barnerettighetsvurderinger gir stat, fylkeskommune og kommune mulighet til å undersøke hvilke konsekvenser foreslåtte lover, politikk, budsjetter og andre administrative beslutninger får for barn og unge. Poenget med barnerettighetsvurderingene er at de skal gjøres før beslutningene blir tatt, slik at man kan hindre eller begrense beslutninger som får negative konsekvenser for barn og unge. 

Barneombudet forklarer barnerettighetsvurderinger steg for steg på sine nettsider, se barnerettighetsvurderinger (barneombudet.no). Når tjenestene planlegger aktiviteter for å ivareta plikten til samarbeid på systemnivå, er barnerettsvurderingene et fint utgangspunkt for å ivareta barnets beste og barns rett til medvirkning i prosessen. 

Velferdstjenestene må selv ta stilling til hvordan de organiserer det tverrsektorielle samarbeidet. Der velferdstjenestene ligger til kommunen må kommunens ledelse ta et overordnet ansvar.

Samarbeid på systemnivå bidrar til godt samarbeid i enkeltsaker. Dette forutsetter at velferdstjenestene har

• tilstrekkelig kunnskap om andre sektorers ansvar og oppgaver 
• etablerte samarbeidsstrukturer og rutiner 

Kunnskap og strukturer er nødvendig for at velferdstjenestene skal være i stand til å avdekke barn og unges behov for andre tjenester så tidlig som mulig, og vite hvem som har ansvaret for å gi den aktuelle hjelpen.

Kunnskap om andre sektorers ansvar og oppgaver

Ved å utveksle informasjon og ha kunnskap om andres ansvar og oppgaver, kan tjenestene lettere vurdere hvordan andre tjenester kan bidra til at barn og unge får bedre tilbud i enkeltsaker. Et minimum av felles kunnskap om hverandres tjenester på tvers av sektorer er viktig for å kunne forebygge og oppdage behov på et tidlig tidspunkt. Kunnskap om hverandre kan også bidra til at tjenestene utvikler felles kultur og holdninger til hvordan man kan samarbeide, og gjøre tjenestene i stand til å komme med råd og opplæring som treffer bedre.

Kunnskapsutveksling er viktig både mellom tjenester på tvers av sektorer og mellom ulike tjenestenivåer. For eksempel kan barnevernstjenesten dele kunnskap med andre tjenester om hvilke hjelpetiltak de kan tilby og sette inn for barn og foreldre, når barnet på grunn av sin omsorgssituasjon eller atferd har et særlig behov for hjelp. På samme måte bør tjenestene som jobber med barn som går i skole, eventuelt tjenestene som jobber med foreldrene, gjøres kjent med hvilke rammer og tilpasningsmuligheter skolene har innenfor et ordinært opplæringstilbud. Helse- og omsorgstjenesten kan dele informasjon om sine tjenester og hvordan man kan oppdage behov for helsehjelp. Barnevernstjenesten kan dele kunnskap med andre tjenester om hva som er viktig å se etter for å kunne oppdage tegn på omsorgssvikt, vold eller overgrep som kan føre til tiltak fra barneverntjenesten.

Samarbeidsstrukturer og rutiner

Rutiner er nødvendig for å legge til rette for godt samarbeid i enkeltsaker. Rutiner som utarbeides både i samarbeid med, og har virkeområde på tvers av sektorer og tjenester, kan bidra til enhetlig forståelse og praksis om felles ansvar. Ledere har et hovedansvar for å sikre rutiner som bidrar til godt samarbeid.

I Fafo sin rapport «trøbbel i grenseflatene» bidro 13 kommuner med eksempler på tiltak som kan bidra til en mer helhetlig oppfølging av barn og unge.

Dette omfatter blant annet

• utvikling av en felles oppvekstplan eller felles plattform i kommunen for samordnet innsats på oppvekstfeltet    
• samle oppvekstfeltet under én ledelse 
• ha felles ledermøter for alle etats-/tjenesteledere på oppvekstfeltet     
• utvikle en felles modell i kommunen for arbeid med helhetlig oppfølging av målgruppen  
• etablering av team som samler ulike tjenester og profesjoner som er relevante for oppfølging av ulike grupper  
• samarbeid mellom ulike etater/tjenester (og forvaltningsnivåer) om opptak til ulike tiltak eller tilbud (et eksempel er pakkeforløp innen psykisk helsevern for barn og unge) 
• faste tverrfaglige møter i barnehage og skole 
• modeller for tidlig og forebyggende innsats overfor utsatte barn og unge, her er for eksempel Oslohjelpa nevnt eksplisitt.  

Tverrsektorielle møteplasser

Deling av kunnskap forutsetter at ledere legger til rette for at ansatte har felles møteplasser. Tverrsektorielle møter hvor ansatte kan dele erfaringer og kunnskap kan bidra til at ansatte bygger felles kompetanse og forståelse. Dette kan ha positiv effekt både i form av trygge kollegafellesskap og styrket kvalitet i tjenesteytingen. 

Strukturert samarbeid på ledernivå er viktig for å forebygge at eksempelvis ansvar, økonomiske rammer mellom sektorer og på tvers av organisatoriske enheter diskuteres i teamene  rundt barnet, ungdommen og familien. Felles møter på ledernivå kan også være gode arenaer for å følge opp rapportering og saker meldt fra tjenestene og som berører samarbeidet mellom virksomheter. 

Samarbeidsavtaler

En aktivitet for å ivareta plikten til å samarbeide på systemnivå kan være å inngå samarbeidsavtaler. Dette er særlig aktuelt mellom tjenester på ulike nivåer, og på tvers av sektorer.

Samarbeidsavtaler er en egnet måte å avtale at tjenestene skal samarbeide, samt å konkretisere hva samarbeidet skal bestå i. Avtaler kan være mer eller mindre detaljerte. 

Det er anbefaling om samarbeidsavtaler i nasjonal faglig retningslinje om tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge og i rundskriv om samarbeid mellom barnevern og psykisk helse.

Når det gjelder organisering av samarbeid på systemnivå mellom kommunale tjenester innad i kommunen kan det være mer naturlig at strukturene for samarbeid og innholdet i samarbeidet følger av kommunens planer og retningslinjer, enn av avtaler mellom de ulike tjenestene.

Eksempler på samarbeidsstrukturer

• Bedre tverrfaglig innsats (BTI) er samhandlingsmodell som mange kommuner benytter seg av. Hensikten med BTI-modellen er å kvalitetssikre helhetlig og koordinert innsats uten at det blir brudd i oppfølgingen. 
• Kinn kommune har i mange år arbeidet systematisk med tverrsektorielt samarbeid med vekt på tydelig tverrsektoriell ledelse forankret i kommunens koordinerende enhet. Kommunen har utviklet «Retningslinjer for Kinn kommune om samarbeid for brukarar med behov for samordning, samhandling, koordinator, barnekoordinator og eventuelt individuell plan». 
• Holemodellen er et eksempel på et innovasjonsprosjekt for systematisk samarbeid for barn og unge, og er tuftet på samskaping mellom innbyggere og ansatte i de ulike tjenestene (jordmortjeneste, helsestasjons- og skolehelsetjeneste, fysioterapitjeneste, kommunepsykolog, pedagogiskpsykologisk tjeneste, barneverntjeneste, NAV, tiltak for funksjonshemmede, skoler og barnehager). Modellen er utarbeidet i Hole kommune, og kontaktperson er linda.skutberg@hole.kommune.no. 
• Asker Velferdslab er en samarbeidsstruktur der alle aktører (offentlige, frivillige eller private) samarbeider om å finne gode, langsiktige løsninger for å forbedre livssituasjonen til innbyggeren/familien. 
• Nasjonalt forløp - barnevern - kartlegging og utredning av psykisk, somatisk og seksuell helse, tannhelse og rus
• Samordning av Lokale rus- og kriminalitetsforebyggende Tiltak (SLT) er en trenivå-modell som samordner rus- og kriminalitetsforebyggende tiltak for barn og unge. Modellen bidrar til å koordinere informasjon, kunnskap og ressurser mellom kommunale aktører, politi, næringsliv og frivillige organisasjoner, og sikrer at de ressursene som allerede finnes, blir mer samkjørt og målrettet. Modellen er i dag implementert i ca. halvparten av landets kommuner.

Eksempler på retningslinjer og veiledere for samarbeid mellom sektorer

• Samarbeid mellom barnevernstjenesten og psykiske helsetjenester til barnets beste
• Veileder for samarbeid mellom skole og barnevern (bufdir.no) 
• Retningslinjer for samarbeid mellom barnevernstjenesten og NAV-kontoret (nav.no) 
• Veileder om hvordan barnevernet og familievernet kan følge opp foreldre til barn som bor i fosterhjem eller institusjon (bufdir.no) 
• Barn med nedsatt funksjonsevne - veileder barnevern og helse- og omsorgstjenester (bufdir.no)
• Barn og unge med habiliteringsbehov - Samarbeid mellom helse- og omsorgssektoren og utdanningssektoren om barn og unge som trenger samordnet bistand
• KS, Samhandling som virkemiddel (ks.no) 
• Samarbeid med andre (udir.no)
• SLT-håndboken (konfliktraadet.no)

(med forbehold om at ikke alle er oppdatert med de nye bestemmelsene fra 1. august 2022).