3. Bakgrunn, metode og prosess

Bakgrunn

Nasjonal veileder for samfunnsmedisinsk arbeid i kommunen og kommuneoverlegefunksjonen er laget på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet.

Departementet ba i oppdrag TTB2023-49 Helsedirektoratet, i samarbeid med Folkehelseinstituttet, KS, Legeforeningen og eventuelt pasient- og brukerorganisasjoner og andre relevante aktører, om å utarbeide en nasjonal veileder for håndtering av kommunenes samfunnsmedisinske oppgaver og for kommuneoverlegens oppgaver og funksjon. Departementet ba blant annet om at om at veilederen omtalte:

  • eksempler på hensiktsmessig organisatorisk plassering av kommuneoverlegefunksjonen
  • ivaretagelse av samfunnsmedisinske vurderinger i kommunale planprosesser, herunder samfunnsplanlegging og i saksbehandling
  • hvilken kompetanse og kapasitet som er nødvendig for å håndtere oppgavene i kommuneoverlegefunksjonen
  • hvordan kommunen kan legge til rette for samfunnsmedisinsk beredskap
  • interkommunalt samarbeid om kommuneoverlegefunksjonen

Hensikt/formål med anbefalingene/rådene

Veilederen skal:

  • hindre uønsket variasjon og sikre god kvalitet i utførelse av kommuneoverlegefunksjonen
  • gi en oversikt over juridiske rammer og anbefalinger om kommuneoverlegefunksjonen
  • bidra til riktige prioriteringer av kommuneoverlegeressurser
  • bidra til å løse organisatoriske utfordringer ved kommuneoverlegens funksjon i kommunen, samt til økt interkommunalt samarbeid

Veilederen skal overordnet sett bidra til at kommunen sikrer forsvarlig samfunnsmedisinsk kapasitet, kompetanse og kontinuitet både under normale forhold og under krise- og beredskapssituasjoner.

Målgruppe(r)

Målgruppe for veilederen er ledelsen i kommunene. Veilederen vil imidlertid også være viktig for kommuneoverlegene og deres samarbeidspartnere, samt regionale og sentrale myndigheter.

Omfang og avgrensning

Veilederen gir anbefalinger om:

  • internkontroll knyttet til kommuneoverlegefunksjonen
  • kommunens organisering av kommuneoverlegefunksjonen
  • kapasitet i kommuneoverlegefunksjonen
  • kompetanse og ferdigheter i kommuneoverlegefunksjonen
  • kommuneoverlegefunksjonens tverrsektorielle rolle
  • kommuneoverlegefunksjonens rolle i kommunens beredskapsarbeid og krisehåndtering
  • interkommunale samarbeid om kommuneoverlegefunksjonen

Veilederen vil basere seg på gjeldende rett. Veilederen vil i tillegg gi en oversikt over rettslige rammebetingelser for kommuneoverlegefunksjonen, herunder en oversikt over alle lov- og forskriftsbestemmelser som gir oppgaver til kommuneoverlegefunksjonen.

Veilederen vil ikke:

  • være en veileder for hvordan kommuneoverlegen faglig sett utfører sine oppgaver
  • gi anbefalinger over oppgaver som ikke skal eller bør legges til kommuneoverlegefunksjonen

Definisjoner

  • Folkehelsearbeid: Samfunnets innsats for å påvirke faktorer som direkte eller indirekte fremmer befolkningens helse og trivsel, forebygger psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, eller som beskytter mot helsetrusler, samt arbeid for en jevnere fordeling av faktorer som direkte eller indirekte påvirker helsen, jf. folkehelseloven § 3 (lovdata.no).
  • Internkontroll: I denne veilederen brukes internkontroll slik det er fastsatt i kommuneloven § 25-1 (lovdata.no) med tilhørende veileder om kommunelovens internkontrollbestemmelser (regjeringen.no).
  • Kommunen: Generelt bør kommunen leses som kommunestyret, da kommunestyret er kommunens øverste organ. Deretter vil eventuell intern delegering i kommunen plassere ansvaret. Med «kommunen» menes i denne veilederen kommunens ledelse ved kommunedirektøren.
  • Kommuneoverlegefunksjonen: I denne veilederen refererer kommuneoverlegefunksjonen til selve rollen eller funksjonen, herunder oppgavene som utføres av kommuneoverlegen og ansvarsområdet til kommuneoverlegen. Det ligger i betegnelsen at den kan omfatte flere personer. 
  • Kommuneoverlege: Kommuneoverlege refererer i denne veilederen til en person som innehar stillingen som kommuneoverlege i en kommune. I tråd med Meld. St. 15 (2022–2023) s. 119 brukes tittelen «kommuneoverlege» og ikke «kommunelege».
  • Krise: En hendelse som har et potensial til å true viktige verdier og svekke evnen en virksomhet har til å utføre sine samfunnsfunksjoner.
  • Medisinskfaglig rådgiving: I denne veilederen brukes «medisinskfaglig rådgiving» om prosessen hvor kommuneoverlegen gir råd, veiledning og anbefalinger basert på medisinsk kunnskap og ekspertise.
  • Myndighetsutøvelse: Med utøvelse av offentlig myndighet, menes å fatte beslutninger, gi pålegg, vedta tiltak mv. overfor private rettssubjekter med hjemmel i lov. I vurderingen av om det foreligger offentlig myndighetsutøvelse er det naturlig å se hen til bruken av begrepet i forvaltningsretten.
  • Samfunnsmedisin: I denne veilederen defineres samfunnsmedisin som et medisinsk fagfelt som er orientert mot samfunnsforholdene folk lever under og helsetilstanden i befolkningsgrupper, med vekt på arbeid med helseutfordringer, sykdomsforebygging og helsefremming på samfunnsnivå. 
  • Samfunnsmedisinsk kompetanse: Samfunnsmedisinsk kompetanse er en legekompetanse som kombinerer medisinsk kunnskap og kunnskap om hvordan samfunnsmessige faktorer påvirker helsen til en befolkning, og inkluderer ferdigheter til å kunne framskaffe et relevant kunnskapsgrunnlag, planlegge og gjennomføre effektive tiltak for å fremme folkehelsen og tilby gode helsetjenester.

Grad av normering

Grad av normering angis av teksten:

  • Når Helsedirektoratet skriver «skal», er enten innholdet regulert i lov eller forskrift eller anbefalingen/rådet så klart faglig forankret at det sjelden er forsvarlig ikke å gjøre som anbefalt.
  • Når det står bør» eller «anbefaler», er det en sterk anbefaling/råd som vil gjelde de aller fleste.
  • Når det står «kan» eller «foreslår», er det en svak anbefaling/råd der ulike valg kan være riktig.

Rettslig betydning

Helsedirektoratet skal utvikle, formidle og vedlikeholde normerende produkter, det vil si nasjonale faglige retningslinjer, nasjonale veiledere, nasjonal faglige råd og pasientforløp, som understøtter målene som er satt for helse- og omsorgstjenesten.

Nasjonale anbefalinger og råd skal baseres på kunnskap om god praksis og skal bidra til kontinuerlig forbedring av virksomhet og tjenester, jf. spesialisthelsetjenesteloven § 7-3 (lovdata.no), helse- og omsorgstjenesteloven § 12-5 (lovdata.no) og folkehelseloven § 24 (lovdata.no).. Det er et ledelsesansvar å sørge for at anbefalinger og råd i nasjonale faglige retningslinjer, faglige råd og veiledere implementeres i virksomheten. Plikten til å implementere denne nasjonale faglige veilederen er hjemlet i kommuneloven § 25-1 (lovdata.no).

Nasjonale faglige retningslinjer, råd og veiledere er med på å gi forsvarlighetskravet et innhold, uten at anbefalingene er direkte rettslig bindende. Anbefalinger/råd utgitt av Helsedirektoratet er faglig normerende for valg man anser fremmer kvalitet, god praksis og likhet i tjenesten på utgivelsestidspunktet.

Anbefalinger og råd i nasjonale faglige retningslinjer, faglige råd og veiledere må forstås i lys av grunnleggende helserettslige plikter og rettigheter.

Tilstøtende normerende publikasjoner

Helsedirektoratets roller, finansiering og høring

Helsedirektoratet er et fag- og myndighetsorgan underlagt Helse- og omsorgsdepartementet. Utredningsinstruksjonen (lovdata.no) legger krav for utredninger i staten, inkludert utarbeidelse av normerende produkter. Veileder til utredningsinstruksen (dfo.no) gir en veiledning til og nærmere beskrivelse av statlige utredninger.

Helsedirektoratet er et statlig myndighetsorgan som er helfinansiert via statsbudsjettet. Når fagpersoner og klinikere inviteres til deltakelse i arbeidsgrupper og referansegrupper, er hovedregelen at det ikke gis godtgjørelse for deltakelse hvis personen er offentlig ansatt. Praksis om godtgjøring i Helsedirektoratet bygger på veiledende bestemmelser i Statens personalhåndbok, men med presiseringer og utfyllende bestemmelser tilpasset Helsedirektoratets behov for ekstern bistand.

Utkast til Nasjonal veileder for kommunens organisering av kommuneoverlegefunksjonen og samfunnsmedisinsk arbeid i kommunen har vært på høring i fire måneder. Dette etter en konkret vurdering gjort for å sikre tilstrekkelig høringstid for bred involvering av kommunene. Dette er en måned mer enn normal høringsfrist jf. Utredningsinstruksen. Høringen var åpen for alle via Helsedirektoratets nettside. Informasjon om høringen ble i tillegg sendt til antatte interessenter. Alle høringssvarene ble gjennomgått i Helsedirektoratet før publisering. Det endelige produktet er besluttet av helsedirektøren.

Helsedirektoratet står ansvarlig for innholdet i den nasjonale faglige veilederen.

Kunnskapsbasert tilnærming

Nasjonale anbefalinger og råd har en kunnskapsbasert tilnærming (Helsedirektoratet, 2012). Det innebærer at forskningslitteratur, erfaring fra tjenesten og brukererfaring på en systematisk måte vurderes opp mot ønskede og uønskede konsekvenser av et tiltak innenfor en gitt kontekst av verdier, ressursbruk, prioriteringskriterier, lover og forskrifter. På områder der det er funnet mindre forskningsbasert kunnskap og/eller overføringsverdien fra internasjonal til norsk helsetjeneste er lav, blir klinisk kunnskap og brukerkunnskap tillagt større vekt.

Anbefalingene/rådene bygger derfor på erfaring fra Helsedirektoratets egne undersøkelser under pandemien og Koronakommisjonsrapportene. Anbefalingene er laget basert på drøftinger med ekstern arbeidsgruppe.

Arbeidsform og deltakere

Helsedirektoratet har ledet arbeidet og fått innspill fra en bredt sammensatt arbeidsgruppe. Det har vært gjennomført fire møter i arbeidsgruppen. To av møtene har vært gjennomført digitalt. I forkant av møtene har det vært sendt ut saksunderlag til forberedelse for deltakerne. Referat og oppsummering har vært tilgjengelig for innspill/kommentarer i etterkant av møtene.

Prosjektgruppe:

  • prosjekteier: avdelingsdirektør Knut Berglund, avdeling for samfunnshelse
  • prosjektleder: seniorrådgiver Cato Innerdal, avdeling for samfunnshelse
  • faglig leder: seniorrådgiver Cato Innerdal, avdeling for samfunnshelse
  • prosjektdeltaker: seniorrådgiver Cato Innerdal, avdeling for samfunnshelse, til 20. mars 2024
  • prosjektdeltaker: seniorrådgiver Mari J. Lindbekk, avdeling for miljø og helse
  • prosjektdeltaker: seniorrådgiver Hilde Skagestad, avdeling for helserett
  • prosjektdeltaker: seniorrådgiver Åsmund B. Nilsen, avdeling for beredskap

Prosjektet har hatt juridisk støtte samt støtte for metode, samt digital utforming:

  • avdelingsdirektør Morten Græsli, avdeling for normering, har gitt metodestøtte
  • seksjon innholdsutvikling har bidratt i digitalisering og publisering av produktet

Arbeidsgruppe

Oppnevnt av Legeforeningen:

  • Aud M. Tandberg, kommuneoverlege i Hammerfest og leder i Norsk samfunnsmedisinsk forening
  • Jon Ørstavik, spesialrådgiver/lege i Legeforeningens sentraladministrasjon
  • Kristin C. Schønberg, kommuneoverlege i Askøy og leder i Leger i samfunnsmedisinsk arbeid. Erstattet av Meera Grepp, kommuneoverlege i Asker, som ny leder for Leger i samfunnsmedisinsk arbeid fra 01.09.2024

Oppnevnt av Nasjonalt senter for distriktsmedisin:

  • Eva K. Nordberg, kommuneoverlege i Vestvågøy

Oppnevnt av Kommunesektorens organisasjon (KS):

  • Harald Digernes, spesialrådgiver KS Møre og Romsdal
  • Hege Lorentzen, medisinsk fagsjef i KS
  • Hege Torvbråten, advokat i KS
  • Kjersti Gjøsund, kommuneoverlege i Halden
  • Anders Svensson, kommuneoverlege i Bø
  • Lene Stene Salberg, kommunalsjef for kvalitet og samhandling i Trondheim kommune

Oppnevnt av Folkehelseinstituttet:

  • Berit L. Finess, overlege
  • Tone Bruun, overlege
  • Preben Aavitsland, overlege. Ikke deltatt på noen møter

Oppnevnt av Helsedirektoratet:

  • Bente Westrum, assisterende fylkeslege, Statsforvalteren i Innlandet
  • Haavard Stensvand, fylkesberedskapssjef, Statsforvalteren i Vestland

Habilitet

Arbeidsgruppemedlemmer har fylt ut Helsedirektoratets habilitetsskjema. Intellektuelle eller finansielle interesser som potensielt kan påvirke arbeidet er lagt frem for de andre deltakerne i arbeidsgruppen. Ingen interesser med konsekvenser for deltakelse i arbeidet er identifisert.

Det er sjelden deltakere ekskluderes fra Helsedirektoratets retningslinjeutvikling på grunn av inhabilitet. Helsedirektoratet ønsker bidragsytere med ulike ståsted inn i arbeidet for diskusjoner som kan bidra til fagutvikling. Det etterstrebes faglig enighet, men det foretas ingen avstemninger i arbeidsgruppene. Eventuell dissens omtales her i metode- og prosesskapitlet. Det endelige produktet er besluttet av helsedirektøren.

Referanser

Helsedirektoratet. (2012). Veileder for utvikling av kunnskapsbaserte retningslinjer (IS-1870). ISBN-nr. 978-82-8081-225-4. Hentet fra Helsedirektoratet.no.

Alfabetisk oversikt over lov- og forskriftsbestemmelser som omtaler kommuneoverlegefunksjonen

Følgende lov- og forskriftsbestemmelser gir oppgaver til kommuneoverlegefunksjonen:

Følgende lov- og forskriftsbestemmelser omtaler kommuneoverlegefunksjonen:

Siste faglige endring: 12. mai 2025