Rammeverk for Nasjonal digitaliseringsmonitor for helse- og omsorgssektoren

Bakgrunn 

Da Direktoratet for e-helse ble opprettet i 2016, fikk direktoratet i oppdrag gjennom tildelingsbrevet[1] å

"Utrede og anbefale et nasjonalt indikatorsystem (indikatorer for nøkkelytelser IFN)[2] for e-helse for å sikre et godt kunnskapsgrunnlag om bruk og effekter av IKT i helse- og omsorgssektoren. Det skal legges vekt på å kunne gjøre internasjonale sammenlikninger."

På denne bakgrunnen ble det etablert et nasjonalt indikatorsystem for digitalisering i helse- og omsorgssektoren. Indikatorsystemet fikk navnet Nasjonal e-helsemonitor, og det ble utarbeidet prinsipper for arbeidet som har ligget på ehelse.no og i tidligere presentasjoner av monitor.

Direktoratet for e-helse ble slått sammen med Helsedirektoratet i 2024. Helsedirektoratet er en myndighetsetat med følge-med-funksjoner, rådgivningsfunksjoner, forvaltningsoppgaver og regelverksfortolkning innen hele helse- og omsorgstjenesten, herunder digitalisering og folkehelseområdet.[3]. Monitor inngår som en del av følge-med-funksjonen knyttet til digital transformasjon i helse- og omsorgssektoren. Videre er et av Helsedirektoratets hovedmål at "Digitalisering er en integrert del av utviklingen av helse- og omsorgstjenesten og bidrar til bedre kvalitet og ressurseffektivitet"[4]. Innsikt og nøkkeltall fra monitor bidrar inn i vurderinger av oppnåelse av dette målet.

Nasjonal e-helsemonitor endret navn til Nasjonal digitaliseringsmonitor for helse- og omsorgssektoren i 2024. I lys av at Direktoratet for e-helse ble slått sammen med Helsedirektoratet, er det behov for å sikre en felles og oppdatert forståelse av monitoroppdraget. Rammeverket redegjør for bakgrunn, relaterte rammeverk, formål, grenseflater og målgrupper, indikatorer og typer indikatorer, arbeidsprosesser, fremtidige indikatorer og modenhetsnivå og bruk av innsikten.

Relaterte rammeverk 

Nasjonal digitaliseringsmonitor baserer seg på flere rammeverk. Rammeverkene, og monitors bruk av dem, er omtalt under.  

Clinical Adoption Meta-Model (CAMM)

Rammeverket the Clinical Adoption Meta-Model (CAMM) fra Price og Lau sier at enhver effekt av et e-helsesystem avhenger av ibrukstakelsen (adopsjon) av systemet (figur 1)[5].De beskriver ibrukstakelse som prosessen som involverer et mangfold av aktiviteter, beslutninger og evalueringer som omfatter den brede innsatsen for å lykkes med å integrere en innovasjon inn i den funksjonelle strukturen til en formell organisasjon.   

Ifølge de samme forskerne, gir modellen en forenklet og begrenset forklaring av den komplekse prosessen med integrering over tid.

Nasjonale kvalitetsindikatorer for helse- og omsorgstjenesten

Nasjonal digitaliseringsmonitor har siden etablering også lagt seg tett opp til systemet for nasjonale kvalitetsindikatorer for helse- og omsorgstjenesten[6] ved

• inndeling i typer indikatorer (nærmere omtalt under "indikatorer og typer indikatorer")
• presentasjon av indikatorer gjennom PowerBI-verktøyet

Ved sammenslåing av Direktoratet for e-helse og Helsedirektoratet, ble indikatorene fra monitor lagt inn i Nøkkelinfo, dvs. datavarehuset til Helsedirektoratet. Dette gir økte muligheter både for etablering av flere indikatorer og analyser, inkludert sammenhenger mellom ulike indikatorer.  

Formål, grenseflater og målgrupper

Formål

Det primære formålet med Nasjonal digitaliseringsmonitor er følgende:

Dette innebærer at monitors målgrupper raskt skal kunne få innsikt i status for digitalisering av helse- og omsorgssektoren gjennom nøkkeltall og analyser fra Nasjonal digitaliseringsmonitor.

Videre har nasjonal digitaliseringsmonitor som mål å

• bidra i arbeidet med å se muligheter og utfordringer innen digital transformasjon i helse- og omsorgssektoren, og derigjennom kunne bidra til justeringer for forbedring
• gjennom tverrsnitt (som helseregioner, fylker, kommuner, yrkesgrupper mv.) og tidsserieinformasjon kunne evaluere og sammenligne resultater
• formidle og tilgjengeliggjøre innsikt og data
• gjøre internasjonale sammenlikninger

I praksis består Nasjonal digitaliseringsmonitor pr. i dag i stor utstrekning av indikatorer basert på loggdata om de nasjonale e-helseløsningene som presenteres med kontekst, dvs. korte analyser. Dette suppleres med årlige innbygger- og helsepersonellundersøkelser om digitalisering i helse- og omsorgstjenesten (utvalgsundersøkelser) for å dekke kunnskapsbehov der det ikke finnes andre tilgjengelige data (loggdata, registerdata eller andre data). Det gjennomføres også jevnlige undersøkelser om ressursbruk på IKT i helseregionene og nasjonale virksomheter og analyser av nordiske helseportaler (National Health Portals in the Nordics). Rapportene omtales som innsiktsprodukter.

Indikatorene, innsiktsprodukter, internasjonale sammenligninger mv. formidles på egne monitorsider på helsedirektoratet.no. Fremstillingen er under videreutvikling i eget løp. Det planlegges å legge seg tett opp til fremstillingen av nasjonale kvalitetsindikatorer.  

Grenseflater

Det er grenseflater mot Norsk helsenetts (NHN) fremstilling av indikatorer:

• Monitor søker å gi samlet/overordnet innsikt i bruk og effekter av digitalisering i helse- og omsorgssektoren.
• NHN utarbeider store deler av datagrunnlaget i monitor, men offentliggjør pr. i dag få nøkkeltall/indikatorer. Der NHN offentliggjør indikatorer som er relevant å ta inn i monitor/som allerede ligger der, vil det lenkes til NHN, dersom dette er tilgjengelig med mulighet for granulering.

Enkelte likheter mellom Nasjonal digitaliseringsmonitor og det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet er trukket frem i delen "relaterte rammeverk". Samtidig er det forskjellene mellom dem som ligger til grunn for to ulike systemer: 

• Forskjellene er knyttet til de to ulike indikatorområdenes karakter. Digital transformasjon er et område preget av nyskapning, dynamikk og uttesting, mens andre tematikker innen helse- og omsorgssektoren ofte er mer etablerte. Monitorsystemet er pr. i dag på et lavere modenhetsnivå enn det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet, se nærmere omtale i delen "fremtidige indikatorer og modenhetsnivå".
• Samtidig kan det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet også inkludere indikatorer om digitalisering og kunstig intelligens i helse- og omsorgstjenestene, se revidert rammeverk for nasjonalt kvalitetsindikatorsystem for helse- og omsorgstjenesten.
• Inkludering av indikatorer innen digitalisering og kunstig intelligens i det nasjonale kvalitetsindikatorsystemet vil kunne supplere indikatorene som ligger i nasjonal digitaliseringsmonitor. Monitor vil gå dypere og bredere i tilnærmingen til indikatorer sammenlignet med nasjonale kvalitetsindikatorer.

Andre grenseflater 

• Måling av innføring av enkeltløsninger ligger først og fremst i de enkelte prosjektene/løsningene. Ressurser fra monitor kan bidra inn i arbeider med å etablere nøkkelindikatorer om bruk av løsningene, som igjen kan tas inn i monitor med mål om å følges over tid. Det er en fordel at denne typen indikatorer etableres på en så enhetlig måte som mulig, slik at det gir størst mulig nytte på tvers (i monitor). 

Målgrupper

Spesifikke målgrupper for Nasjonal digitaliseringsmonitor er

• det politiske nivået, helseforvaltningen, ledere på overordnet nivå i helse- og omsorgssektoren og medlemmer i Nasjonal rådsmodell for e-helse
• ansatte i Helsedirektoratet
• helsepersonell og ledere i helse- og omsorgssektoren på lokale nivåer
• innbyggere inkludert pårørende
• IKT-leverandørene
• IKT-ansatte i helse- og omsorgssektoren
• fag-, profesjons- og interesseorganisasjoner i helse- og omsorgssektoren
• allmennheten, herunder media og akademia

Indikatorer og typer indikatorer 

Indikatorer kan deles i "etterslepende" indikatorer (lagging indicators) og "ledende" indikatorer (leading indicators) (figur 2).

• Etterslepende indikatorer gir informasjon om status.
  • Indikatorene i Nasjonal digitaliseringsmonitor er etterslepende indikatorer. Eksempler på dette er indikatorene "antall innlogginger på Helsenorge" eller "antall rekvirerte og utleverte e-resepter".
• Ledende indikatorer er underliggende drivere som forutsier fremtidige forhold. De hjelper med å identifisere og forvente trender som kan påvirke det overordnede målet. Ledende indikatorer tar ofte utgangspunkt i aktiviteter knyttet til det overordnede målet. .
  •  
  • Enkelte strategiske indikatorer i oppfølgingen av Nasjonal e-helsestrategi for helse- og omsorgssektoren er ledende indikatorer. Et eksempel er "andelen helsepersonell som opplever at de i stor grad har tilgang til nødvendig informasjon fra andre virksomheter om pasienter" som underliggende driver sett opp mot delmålet om en enklere arbeidshverdag for helsepersonell. Andelen innbyggere som har benyttet digitale helsetjenester siste 12 måneder vil kunne være en underliggende driver sett opp mot delmålet om aktiv medvirkning i egen og næres helse.
  • I Helsedirektoratet utarbeides det jevnlig rapporter om trender og utviklingstrekk for digitalisering i helse- og omsorgstjenesten for innsikt om fremtidige forhold. Dette arbeidet består ikke av indikatorer, men kompletterer likevel indikatorene i monitor gjennom at det gir et bredere tilfang av innsikt om bruk og effekter av digital transformasjon.

Etterslepende indikatorer gir med andre ord informasjon om "hvor vi har vært", mens ledende indikatorer forteller "hvor vi skal". Det er nødvendig med både etterslepende og ledende indikatorer for å forstå utvikling og trender innen digital transformasjon, og for å holde kursen.

I likhet med nasjonale kvalitetsindikatorer, legger monitor til grunn tre typer av indikatorer; struktur, prosess og resultat/effekt (figur 3)[11]. I monitor, forstås disse indikatortypene på følgende måte:

• Strukturindikatorer beskriver innsatsfaktorer i helse- og omsorgssektoren, som rammer (økonomi, utgifter fordelt på IKT-områder), ressurser (IKT-årsverk, utstyr) og kompetanse (fag, nivå). Eksempler på strukturindikatorer er "totale IKT-kostnader utført av helseregioner og nasjonale virksomheter" eller "andelen av helsepersonell i kommunene som har tilgang til å gjøre oppslag i pasientens journaldokumenter".
• Prosessindikatorer beskriver tjenesten/aktiviteten levert til pasienten, som diagnostikk og behandling. Ved digital transformasjon (monitor) handler dette blant annet om endrede arbeidsprosesser i pasientforløpet, som for eksempel "antall rekvirerte e-resepter" eller "antall helsepersonell som har gjort oppslag i journaldokumenter siste måned".
• Resultat/effektindikatorer viser om et tiltak/løsning ga ønsket effekt. Det benyttes ofte "myke" resultat/effektindikatorer i monitor, som tilfredshetsmålene "andel innbyggere som alt i alt er fornøyd med de digitale helsetjenestene i Norge" og "andel helsepersonell som alt i alt er fornøyd med de digitale helsetjenestene i Norge". "Andel helsepersonell som i stor grad opplever å ha tilgang til nødvendig informasjon fra andre virksomheter om pasienter" benyttes også som resultat/effektindikator. Andre eksempler på resultat/effektindikatorer er overlevelse og helsegevinst. Resultat/effektindikatorer oppfattes som krevende å måle fordi det ofte tar lang tid før man ser resultater, andre faktorer kan ha kommet til underveis og årsakskjeder er uoversiktlige. Det bør likevel være et mål å knytte enhver indikator opp mot ønskede effekter.  

Videre står det sentralt å forstå sammenhengene mellom de ulike indikatorene.

Arbeidsprosesser

Arbeidsprosessene i monitor består av etablering, offentliggjøring, videreutvikling og avvikling av indikatorer. Arbeidsprosessene tar hensyn til at digital transformasjon er et område preget av nyskapning og dynamikk, som igjen reflekteres i hvilke indikatorer som inkluderes i Nasjonal digitaliseringsmonitor.

Etablering

Datakilder vurderes ut fra følgende kriterier:

• Tilgjengelighet
  • Tilgang til loggdata med mulighet for granulering for de nasjonale e-helseløsningene fra NHN.   
  • Det gjennomføres enkelte egeninitierte spørreundersøkelser og andre undersøkelser for å samle inn data for å dekke kunnskapsbehov i monitor, der det ikke eksisterer andre kilder.

• Relevans
  • Samhandling med interne og eksterne ressurser innen digital transformasjon er nødvendig for at monitor skal kunne etablere relevante indikatorer.

• Tverrsnitt (som helseregioner, fylker, kommuner, yrkesgrupper, utdanningsnivå mv.)
  • For analyseformål er det ønskelig med indikatorer som kan brytes ned på undergrupper. Monitor vil gjøre dette tilgjengelig (inntil et visst nivå) for brukerne av monitor på helsedirektoratet.no. Dette arbeidet er i gang gjennom å inkludere indikatorene i Nøkkelinfo.  

• Tidsserier
  • Informasjon om utvikling over tid (endringstall) i indikatorer, gjør det mulig å anvende dette aktivt som styringsinformasjon og derigjennom identifisere forbedringsmuligheter. Det betyr at monitor først og fremst ønsker å inkludere indikatorer som har potensiale for varighet, dvs. som er relevante over tid.

I tillegg skal monitor dele resultater der Norge sammenlignes internasjonalt. Eksempelvis deltar Norge i en årlig spørreundersøkelse initiert av EU (sammen med EU27 pluss Island) som munner ut i en rapport om modenhet innen digitalisering av helse- og omsorgssektoren på tvers av disse landene, dvs. Digital Decade eHealth Indicator Study. ​Også andre internasjonale rapporter kan være relevante å vise til, inkludert nordiske innbyggerundersøkelser om digitalisering i helse- og omsorgstjenesten.

Offentliggjøring

Det er utarbeidet planer for offentliggjøring av ulike typer data i monitor.

• Årdata er tilgjengelig ved utgangen av året. Dette blir offentliggjort så raskt data er bearbeidet og klargjort for deling
• Løpende data bør offentliggjøres jevnlig  
• Regelmessige (oftest årlige) surveydata, økonomiske data og egeninitierte analyser offentliggjøres i tråd med egne, spesifikke planer

Det er et mål at indikatorene som offentliggjøres skal være så ferske som mulig og på lavest mulig nivå, for eksempel region, fylke og kommunalt nivå.

Før offentliggjøring, forankres resultater internt i Helsedirektoratet og i enkelte tilfeller med Helse- og omsorgsdepartementet og andre, eksempelvis regionale helseforetak.

Videreutvikling

Eksisterende indikatorer i monitor videreutvikles løpende i tråd med data som mottas/samles inn. Endringer kan blant annet handle om endringer i måling og oppfølging av Nasjonal e-helsestrategi for helse- og omsorgssektoren, endringer i datakilder, endringer i undergrupper som resultatene kan brytes ned på eller endringer i innsiktsproduktene.

Avvikling 

Det utvikles planer for fremtidige indikatorer til monitor, se delen "fremtidige indikatorer og modenhetsnivå". Følgende prinsipper legges til grunn for avvikling av eksisterende indikatorer i monitor:

• Indikatorer som har nådd sin metning
• Indikatorer som offentliggjøres på andre nettsider, avvikles i monitor og det lenkes til andre nettsider, gitt at fremstillingen er på granulert nivå
• Indikatorer som ikke lenger er relevante

Avvikling skjer etter fortløpende dialog i innsiktsteamet, dvs. ressurser som jobber med monitor, trender og utviklingstrekk og avdelingsleder.  

Fremtidige indikatorer og modenhetsnivå

Målbildet av fremtidige indikatorer om digitalisering i helse- og omsorgssektoren

Fremover planlegges flere indikatorer knyttet til digital samhandling, mye på struktur og prosessnivå. Videre planlegges et rikere indikatorsett med internasjonale sammenligninger. Monitor fortsetter å bygge tidsserier på etablerte resultatindikatorer (som tilfredshetsmål), og søker å etablere flere. Det er et mål å innhente data på et lavt aggregeringsnivå, som muliggjør både dypere og bredere analyser av sammenhenger på tvers av indikatorene.

Modenhetsnivå

Det finnes en rekke modenhetsmodeller innen dataanalyse. Modenhetsmodeller består av et sett egenskaper, indikatorer eller mønstre som representerer progresjon innenfor et område (her dataanalyse innen digital transformasjon)[12]. Hensikten er å gi organisasjoner og fagområder muligheten til å evaluere egen praksis, prosesser og metoder opp mot gitte referanser som representerer en benchmark.

Under har vi benyttet en modell som inkluderer bruk av kunstig intelligens for transformerende innsikt (figur 4)[13]. Ettersom et fagområde utvikler seg langs modenhetskurven, kan det bruke en eller flere av de fem analysenivåene (1) deskriptiv analyse, (2) diagnostisk analyse, (3) prediktiv og preskriptiv analyse og (4) kognitiv analyse.  

Monitor vurderes å være på et deskriptivt til diagnostisk nivå: Monitor innhenter/mottar data, utarbeider kontekst til disse og gjør analyser av delområder/analyserer enkelte målgrupper (som innbyggere, helsepersonell og økonomiske innsatsfaktorer) innen digital transformasjon, dvs. deskriptivt nivå. Samtidig brukes data fra monitor inn i strategisk arbeid, som målindikatorer til oppfølging av Nasjonal e-helsestrategi for helse- og omsorgssektoren og som nøkkeltall i forbindelse med tildelingsbrevet, dvs. diagnostisk nivå.

Det jobbes aktivt med å øke modenhetsnivået i monitor, inkludert å forbedre prosesser, øke kvalitet og relevans i indikatorene.

Bruk av innsikten