Sammendrag

I april 2024 startet Helsedirektoratet et utredningsarbeid om bevillinger og registreringer på alkoholområdet. Forvaltningen av alkoholbevillinger/-registeringer er regulert av alkoholloven, serveringsloven og særavgiftsforskriften, noe som skaper høy kompleksitet for både næringslivet/søkere, og bevillings- og registreringsmyndighetene. Tittelen på utredningen er derfor Veien til en smidigere brukerreise for forvaltningen og næringslivet – Helsedirektoratets utredning på alkoholområdet.  

Målet med utredningsarbeidet har vært todelt:

• Identifisere tiltak som kan bidra til bedre etterlevelse av lover og regelverk, og til at de overordnede målene om brukerorienterte, sammenhengende tjenester, “Kun én gang-prinsippet" for deling og gjenbruk av data, forenkling og forbedring for næringslivet og en effektiv saksbehandling med god kvalitet i forvaltningen, blir realisert.
• Beskrive et helhetlig, omforent kunnskapsgrunnlag, som kan bidra til at de beste forslagene til tiltak kan prioriteres, finansieres og gjennomføres.

Hva er problemet for næringslivet og forvaltningen?

Vi har hatt en prosesstilnærming, kartlagt saksbehandlingsprosessene og kommet frem til fire behov og problemområder brukerne opplever i søknadsprosessen frem til vedtak er fattet og bevilling registrert:

1. Behov for enkel og brukervennlig søknadsprosess for komplett søknad 
   • Problem: Manglende klarhet, kommunikasjon og samhandling i søknadsprosessen fører til ineffektivitet og forsinkelser for både søkere og saksbehandlere.
2. Behov for effektiv innhenting og riktig vurdering av høringsuttalelser 
   • Problem: Manglende standardisering, samarbeid og effektive systemer i høringsprosessen fører til manuelle prosesser, forsinkelser og uklarheter i høringsuttalelser, noe som kompliserer saksbehandlingen og skaper ineffektivitet.
3. Behov for enkel og effektiv registrering av bevillinger i TBR uten dobbeltarbeid
   • Problem: Vi har ikke en nasjonal oversikt over alkoholbevillinger som kan brukes i forvaltningens tilsynsarbeid og sikre lovlig og ansvarlig omsetning av alkoholholdig drikk.
4. Behov for effektiv saksbehandling med høy kvalitet 
   • Problem: Mangel på prosess- og beslutningsstøtte. Manuelle prosesser og ad-hoc løsninger i saksbehandlingen skaper ineffektivitet og risiko for feil. 

Hva er årsakene til problemet?

I arbeidet har vi avdekket at årsakene til de fleste utfordringene er knyttet til regelverk, organisasjon, prosesser, informasjon og teknologi:

• Regelverket er komplisert, utdatert og ikke harmonisert på tvers. Kompleksiteten i regelverket skaper usikkerhet for næringslivet, varierende praksis i kommunene og uforutsigbare saksbehandlingstider.
• Organiseringen er fragmentert på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, og det er mangelfull kompetanse hos både næringsliv og forvaltning. Varierende kompetanse og praksis mellom kommuner og mellom forvaltningsnivåer gir ulik kvalitet i saksbehandlingen.
• Prosessene er preget av mye manuelt og ineffektivt arbeid med ad-hoc-løsninger som bruk av Excel, e-post og Word. Saksbehandlingen krever omfattende manuelt arbeid, noe som øker risikoen for feil og forlenger saksbehandlingstiden.
• Informasjon: Det er gjennomgående lite datadeling og -gjenbruk i store deler av saksbehandlings-prosessene. Søknader og vedtak er i stor grad basert på manuelle dokumenter i stedet for strukturerte data, noe som gjør informasjonsutveksling tidkrevende og sårbar for feil.
• Teknologien er fragmentert og det er ulike løsninger på tvers av stat og kommune, og på tvers av alle kommuner. Det er mangelfull systemstøtte/prosess- og beslutningsstøtte. Fraværet av gode prosess- og beslutningsstøttesystemer gjør det utfordrende å sikre lik behandling og effektiv ressursbruk i saksbehandlingen.

Et komplisert og utdatert regelverk som er lite harmonisert og, som ikke legger til rette for digitalisering, er det vi har kalt en rotårsak (underliggende årsak til et problem) til mange av de andre problemene vi har avdekket. Regelverket som regulerer alkoholområdet, er forankret i tre departementsområder; Helse- og omsorgsdepartementet (HOD), Nærings- og fiskeridepartementet (NFD) og Finansdepartementet (FIN). I tillegg berøres Justisdepartementet (JD) ved at Politiet er en obligatorisk høringsinstans.

Slik de er utformet i dag, er regelverkene til hinder for å nå effektmålene vi jobber mot:

• For næringslivet (søkere): Enkelt å søke om og få behandlet bevilling
• For statlig forvaltning (saksbehandlere): Effektiv saksbehandling med høy kvalitet
• For kommunal forvaltning (saksbehandlere): Effektiv saksbehandling med høy kvalitet

En viktig konklusjon i rapporten er derfor at et videre arbeid på dette området bør prioritere regelverksutvikling på tvers av sektorer.

Metodisk tilnærming

Utredningsarbeidet har vært en del av en konseptfase i Prosjektveiviseren, og vi har svart på de seks spørsmålene i Utredningsinstruksen, som skal besvares i utarbeiding av beslutningsgrunnlag for statlige tiltak [1]. Vi har også benyttet Den triple diamanten, som er en innovativ metode for å skape felles problemforståelse og åpne mulighetsrommet på tiltakssiden på tvers av ulike interessenter [2]. I den metodiske tilnærmingen viser vi også til Cynevin-rammeverket [3], for å plassere de problemstillingene vi jobber med i en strategisk kontekst.

Forslag til tiltak – prioritert i henhold til nytte-/kostvurderinger

I innsiktsarbeidet kom det frem et stort antall forslag til tiltak som kan bidra til å dekke ulike behov og løse en del av utfordringene. Disse har vi analysert gjennom en prioriteringsmodell basert på nytte-/kost-vurderinger. De 25 forslagene til tiltak som vi anser vil ha nytte for både næringsliv og kommunal og statlig forvaltning, såkalt “trippel nytte”, er inkludert i den videre analysen. I satsningen vi foreslår, er vi opptatt av å ha et målbilde på lang sikt, samtidig som vi tar ut noen gevinster på kort sikt. De 10 tiltakene vi vurderer vil ha stor og meget stor nytte og lav kost, anser vi som "lavthengende frukter", som kan settes i gang raskt, og som vil kunne gi individuelle og samfunnsmessige gevinster på kort sikt. Gevinstene i denne fasen vil særlig være knyttet til bedre kommunikasjon og veiledning mellom søkere og saksbehandlerne, og på tvers av forvaltningen. Den stegvise satsningen med 25 tiltak som kan planlegges og gjennomføres i faser og over tid, vil i sum bidra til en nasjonal portal for søknader om registrering og bevilling etter alkoholloven, serveringsloven og særavgiftsforskriften, og en modulbasert prosess- og beslutningsstøtte for saksbehandling av disse søknadene.

Forslag til gjennomføringsmodell – stegvis tilnærming

Å lykkes med denne type tverrsektoriell satsning med mange ulike tiltak, er krevende. Det forutsetter først og fremst at ledere som ønsker endringer på alkoholområdet, blir enige om et felles målbilde. Videre forutsetter det at ledere og fagmiljøer blir enige om prioritering av tiltak, jobber på tvers av sektorer og forvaltningsnivå, skaffer finansiering, blir enige om en gjennomføringsmodell og setter av de nødvendige personene med riktig kompetanse for å få god fremdrift i arbeidet. Digitaliseringsdirektoratet har ulike anbefalinger til måter en slik satsning kan organiseres [4]. Uavhengig av valg av gjennomføringsmodell, er det viktige suksessfaktorer for det videre arbeidet, at den koordineringsgruppen og samarbeidet som er etablert i utredningsfasen mellom registrerings- og bevillingsmyndigheter og næringsliv, samt økosystemet med pågående utviklingsarbeid på området, finner gode måter å fortsette på. Slik kan vi sammen opprettholde det momentumet vi nå har skapt. Forankring på departementsnivå er også avgjørende for å lykkes.

Vi tror en stegvis tilnærming, hvor det kan tas ut gevinster raskt, og hvor målbildet er en nasjonal portal og modulbasert prosess- og beslutningsstøtte, vil gi en smidigere brukerreise for næringsliv og forvaltningen.

Hvem har bidratt til denne rapporten?

Prosjekteier for arbeidet har vært Helsedirektoratet ved avdeling levekår. Utredningsarbeidet har blitt gjennomført av et tverrfaglig team fra flere fagavdelinger i direktoratet. Avdelingsdirektør Øyvind Giæver har vært prosjekteier og i tillegg har følgende bidratt: Vibeke Halvorsrud Marthinsen, Helen Eriksen, Tirill Salhus Røed og Ingvild Skoglund

Aalberg Riksfjord. Elin Kristine Fjørtoft fra A-2 Norge har vært utredningsleder, Knut Ellingsen fra A-2 Norge har vært prosessdriver og Margaret Sripo Sanner fra Comte Bureau har bidratt med tjenestedesign.

I koordineringsgruppen for utredningsarbeidet, som ledes av Helsedirektoratet, har følgende deltatt: Skatteetaten (Skattedirektoratet v/juridisk avdeling og divisjon for Brukerdialog), Politiet, Statsforvalteren, Oslo kommune - Næringsetaten, Bærum kommune, Eigersund kommune, Ulstein kommune, og KS.

Vi har hatt et bredt samarbeid med både næringsliv, bransjeorganisasjoner, statlige virksomheter, høringsinstanser, KS, KS Digital og Digitaliseringsdirektoratet. Vi har også hatt dialog med et stort antall statlige og kommunale virksomheter som er i gang med utviklingsarbeid som har grensesnitt mot denneutredningen.

En stor takk til alle som på ulike måter har bidratt med tid, fagkompetanse og engasjement i arbeidet! Vi ser frem til videre samarbeid med dere i gjennomføringen av de tiltakene vi i fellesskap mener vil gi størst gevinster på kort og lang sikt - og skape en smidigere brukerreise for forvaltningen og næringslivet!