Kapittel 4 Funn

I dette kapittelet presenteres funnene fra kontrollen i 2025. Funnene er relatert til etterlevelsen av kravene i rundskrivet IS-4.

Kontrollen i 2025 viste et avvik på 3,9 mill. kroner. Tilsvarende beløpsmessige avvik ved forrige kontroll var på 18,6 mill. kroner. Det ble inngått avtale mellom Helsedirektoratet og kommunene om at avvikene motregnes i neste års refusjonsbeløp.

Vedtak 

I henhold til rundskrivet skal det for tjenester, der det etter loven er krav om enkeltvedtak, foreligge et gyldig enkeltvedtak. For andre tjenester må annen dokumentasjon foreligge. 

Helsedirektoratet legger til grunn at det skal foreligge et gyldig enkeltvedtak, også i perioder der kommunen utreder hvilken hjelp som er hensiktsmessig og nødvendig. I slike tilfeller skal det sendes et foreløpig svar til tjenestemottakeren for å varsle om videreføring av tidligere tjenestetilbud i påvente av revurdert vedtak.

Kontrollen viste at få kommuner sender foreløpige svar mens de utreder tjenestebehovet. Dette resulterte i at flere kommuner tilbakedaterte vedtak. Dette er i strid med rundskrivet.

Kontrollen viste videre at flere vedtak

• ikke var dekkende for hele perioden brukeren hadde mottatt tjenester. Det vil si at det var perioder der kommunen hadde yt tjenester uten at disse var vedtaksfestet. Flere av "hullene" var imidlertid utenfor kontrollperioden, og førte ikke til krav om tilbakebetaling til Helsedirektoratet
• hadde manglende skriftliggjøring av oppstart og revideringsdato
• var revurdert årlig, på oppfordring av revisor, uten at det forelå endringer i tjenesten eller at endringen i vedtaket var begrunnet 
• ikke hadde formuleringer og henvisninger som reflekterte korrekt angivelse av egenandeler (brukerbetaling), og at ovennevnte skal justeres årlig 

 Kartlegging av timer

Kontrollen viste at kommunene har varierende praksis, og ikke tilfredsstillende systemer for registrering og dokumentasjon for faktisk utførte timer.

De kontrollerte kommunene benyttet enten vedtaksbrevbrev som hadde timeantall eller vedtak hvor tjenesten var beskrevet. Kommuner som ikke hadde tidfestet hjelpebehovet i vedtakene, brukte blant annet arbeidslister ved siden av turnus for å ha oversikt over tidsbruken.  Flere kommuner benyttet kartleggingsverktøyet i Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR), mens andre kommuner brukte egenutviklede skjemaer til å kartlegge brukerens hjelpebehov.

Tjenesteutøverne meldte fortløpende til vedtakskontoret ved varige endringer i brukerens hjelpebehov. Kommunene hadde også etablert «stopp-punkter», der vedtakene gjennomgås og oppdateres. Dette førte til revurdering av vedtak.

Tillitsreformen innebar at de samlede rapporteringskrav i de ulike sektorene skulle gjennomgås, med sikte på å avbyråkratisere tjenesteproduksjonen.

Timepris

Kontrollen de siste to årene har hatt en særlig oppmerksomhet på timepriser og faktorene som påvirker disse. Dette gjelder særlig timepriser over terskelen for begrunnelse. Terskelen var 600 kroner for 2023 og ble hevet til 700 kroner for 2024. I kontrollene har vi også sett nærmere på de laveste timeprisene. Kontrollen viste at timeprisen har sammenheng med:

Lønnsnivå og pensjonsutgifter

I utgangspunktet er det sterk sammenheng mellom lønnsnivå og timepris, slik at krav om høy kompetanse kan forklare høy timepris for enkelte tjenester/tjenestemottakere. I lønnsutgiftene inngår fastlønn, ulike tillegg, feriepenger, arbeidsgiveravgift og pensjonsutgifter (med fradrag for eventuell bruk av premiefond).

I kontrollen så vi at høy timepris skyldtes

• høyt antall timer om natten, f.eks. sykepleieroppdrag
• utstrakt bruk av overtid
• krav om høy kompetanse for tjenester til mottakere med komplekse psykiske og somatiske helseutfordringer
• krav om høy kompetanse som følge av avanserte tekniske prosedyrer knyttet til apparater

En kommune opplyste at tjenestene i enheten med ansvar for brukerstyrte personlige assistenter (BPA) ligger lavere i gjennomsnittslønn enn i sektoren samlet.

De gjennomsnittlige timeprisene økte med inntil ni prosent fra 2023 til 2024, jf. Vedlegg 3. Tre av de elleve kommunene har imidlertid uendret eller redusert gjennomsnittlig timepris. Gjennomsnittlig lønnsvekst i kommunal sektor var ca. fem prosent (jf. Prp. 1 for KKD 2024-2025). Varierende pensjonsutgifter og eventuell bruk av premiefondet for å utjevne pensjonsutgiftene antas å være en vesentlig faktor som forklarer hvorfor ikke timeprisene øker i samsvar med den generelle lønnsveksten.

Andre forhold

En kommune begrunnet timepris over 700 kroner i 2024 med kjøp av vektertjenester til et tjenestested av sikkerhetshensyn, som ga høy timepris for tjenestemottakerne på dette tjenestestedet. En annen kommune opplyste at det måtte settes inn mer ressurser på grunn av l beboernes atferd og hensynet til ansattes arbeidsmiljø. Dette resulterte i timepriser over 700 kr for flere.

Beregningsmodeller

For tjenester i egenregi benyttet to av de elleve kommunene en kalkylemodell, mens de øvrige ni i all hovedsak benyttet en regnskapsmodell. To av kommunene benyttet konsulenter. Konsulentenes modeller klassifiseres som regnskapsmodell. Kommunene forklarte at det som regel er nødvendig å gjøre en rekke støtteberegninger på siden av hovedmodellen for sykehjemsplass, dagtilbud, fysio- og ergoterapi og andre tilleggstjenester.

En av kommunene viste til en regnskapsmodell som tar utgangspunkt i regnskapsførte beløp for et kostnadssted på høyere hierarkisk nivå (omfatter flere ansatte) enn den enkelte bolig, slik at mange tjenestemottakere i refusjonsgrunnlaget har lik timepris.

Lønnsutgifter i forbindelse med sykdom og permisjon 

Rundskrivet sier at kun direkte lønnsutgifter til den som utfører arbeidet skal tas med. For å unngå dobbeltføring skal lønn til den som er i permisjon eller er sykemeldt, ekskluderes fra refusjonskravet. Dette gjelder både for korttids- og langtidsfravær. 

I likhet med tidligere kontroller avdekket kontrollen i 2025 at kommunene hadde varierende praksis, og dermed etterlevelse av rundskrivet som gjelder sykefravær og permisjon. Noen kommuner korrigerte ikke for sykefravær, spesielt korttidsfravær. Flere kommuner la til grunn at ved behov for vikar brukes samme timepris i beregningene som for bruk av egne ansatte. Enkelte kommuner hadde gjort en forenkling i beregningene, ved at det var fastlønn som ble tatt med og ikke vikarlønn. Dette er brudd på rundskrivet.

Fradrag for bruk av premiefond 

I henhold til rundskrivet må kommunene sørge for fradrag for andelen av anvendt premiefond som er knyttet til ansatte som yter ressurskrevende tjenester. Bruk av premiefond reduserer kommunenes utgifter, men reduksjonen framkommer ikke i regnskapet for de ressurskrevende tjenestene. Den føres på KOSTRA-funksjonen 173, som ikke inngår i refusjonskravet.

I 2025 viste kontrollen at kravet om fratrekk var oppfylt av ti av de elleve kontrollerte kommunene. Vi noterte allikevel at dokumenterte fradrag for 2023 i én av kommunene oversteg det som var anvendt. Helsedirektoratet meddelte at rundskrivet ikke gir grunnlag for at «tapet» kan etterbetales. Videre viste kontrollen at fradrag for en av kommunene var feil beregnet, og kommunen må derfor tilbakebetale 1 963 000 kroner for feilaktig trekk av anvendt premiefond.

Oppfølging av private leverandører 

Prinsippet om direkte lønnsutgifter og utførte timer gjelder også for kommunens kjøp av tjenester fra private leverandører. Rundskrivet sier at de tilfeller der andre enn kommunen selv utfører tjenesten, må kommunen innhente dokumentasjon som bekrefter omfang og størrelse på de direkte lønnsutgiftene. Denne dokumentasjonen skal fremlegges for kommunens revisor.

Alle undersøkte kommunene kjøpte tjenester fra private leverandører i perioden 2023 og 2024. De fleste kommunene forklarte at hovedårsaken til private kjøp var på grunn av BPA. Andre årsaker for kjøp fra private leverandører, var at kommunen ikke hadde kapasitet eller kompetanse til å levere en forsvarlig tjeneste til brukeren. Kommunene mottok fakturaer og rapporter fra de private leverandørene, der det var opplyst om andel administrativ tid og direkte tid. Flere av de besøkte kommunene beskriver at det gjennomføres tilsyn og oppfølging av de private leverandørene en gang i året, og for enkelte kommuner oftere enn dette. 

Kontrollen viste at ca. 80 prosent av kostnaden var knyttet til direkte brukertid, mens resterende var administrasjonstid. Noen kommuner påpekte at det kan være utfordrende å få visse leverandører til å levere spesifiserte fakturaer.

Kontrollens erfaringer med revisors arbeid

Rundskriv med vedlegg sier at det skal foreligge revisorbekreftelse ved rapporteringen til Helsedirektoratet. Avdekker revisjonen mangler eller feil i rapporteringen, skal revisjonen ta dette opp med kommunen. I de tilfellene manglene eller feilene ikke kan utbedres i rapporten, eller det er uenighet mellom kommunen og revisjonen om det er mangel eller feil, skal revisjonen sende særskilt melding om dette til Helsedirektoratet.

Kontrollen viste at revisor har en veiledende rolle overfor kommunen. Alle de undersøkte kommunene oversendte refusjonskrav til sine revisorer, som bekreftet rapporteringen for 2023 og 2024. 

Flere feil og mangler ble imidlertid ikke oppdaget av revisorene. Det kan nevnes:

• Direkte lønnsutgifter ved sykdomsfravær og permisjon var i mange kommuner ikke var trukket ut fra refusjonsgrunnlaget.
• Lønn til vikar ble holdt utenfor beregningen.
• Vedtak var revurdert uten at det var endring i tjenesteomfanget. Ovennevnte brudd på rundskrivet var ifølge kommunene på oppfordring fra enkelte revisorer.
• Kommunene tilbakedaterte vedtak, i strid med rundskrivet, uten at dette medførte reaksjoner fra revisorene.
• Kommunene foretok feilaktige trekk som gjelder bruk av premiefondet, som ikke ble oppdaget av kommunens revisor.

Det var i kontrollperioden levert revisorbekreftelser med forbehold om seks kommuner. Forbehold fra revisor var knyttet til bekreftelse av dokumentert ressursinnsats for direkte tjenestetimer. Forbehold var i all hovedsak knyttet til at revisor ikke med sikkerhet kan si at direkte tjenestetimer var riktig oppført.

Ledsager ved sykehusinnleggelser

I henhold til rundskrivet skal eventuelle lønnsutgifter for ledsager ved opphold av en tjenestemottaker i helseinstitusjon/sykehus ikke medtas i refusjonsgrunnlaget. Det innebærer at kommunen må fakturere sykehuset for ledsagerens lønnsutgifter, og at betalingen fra sykehuset må knyttes til den aktuelle tjenestemottakeren.

I perioden 2023–2024 hadde kommunene ingen eller noen få tilfeller der det var aktuelt med sykehusinnleggelse og ledsager. De fleste kommunene oppga å ha fakturert i de aktuelle tilfellene. Det varierte imidlertid hvordan betalingen fra sykehuset ble regnskapsført, og om den ble knyttet til den aktuelle tjenestemottakeren.

Betalingen ble f.eks. knyttet til brukerens avdeling, slik at betalingen inngikk i den forholdsmessige fordelingen av utgifter på tjenestemottakerne. Der praksis ikke var tilfredsstillende, påpekte Helsedirektoratet at rutinene må bedres. I én kommune dreide det seg om et vesentlig beløp i både 2023 og 2024, og direktoratet foretok en sjablongmessig beregning av avviket.

Ordningens innretning 

I forbindelse med kontrollbesøket fikk vi også flere kommentarer om ordningens innretning.

Vi fikk tilbakemelding fra kommunene at

• ordningen ble opplevd som kompleks og arbeidskrevende
• ordningen som helhet ble oppfattet som helt grei, men de så gjerne at det ble innført standardisert timepris for tjenester i egenregi
• overføring til kommunerammen var en mulighet
• dagens praksis med nøyaktig beregning av ressursinnsatsen er viktig for mindre kommuner, mens større kommuner lettere takler svingningene i utgifter
• ved en eventuell omlegging av ordningen, er det avgjørende med tid til omstilling
• den øvre grensen på 67 år er uheldig, siden brukerens tjenestebehov ikke endrer seg

En kommune uttalte at bør ta høyde for at mange tjenester framover vil bli gitt ved hjelp av velferdsteknologi. En annen kommune uttalte at tilskuddsforvalter måtte stille like krav til tjenestekjøp fra private som for tjenester i egenregi. Videre så tilskuddsmottakeren et stort behov for regulering av private fra sentralt hold, og viste til måten leverandørene blir regulert på i barnehagesektoren.