Kapittel 8Implementering og monitorering av skolemåltid

Utredningsinstruksens siste spørsmål handler om forutsetninger for vellykket gjennomføring av et tiltak. Første del i dette kapittelet handler derfor om hva som kan være viktige forutsetninger for å lykkes med innføring av en skolemåltidsordning. Disse vurderingene er basert på oppsummerte erfaringer med eksisterende ordninger, kvalitativ forskning fra Norge, oppsummert internasjonal forskning, samt innspill fra aktører i utdanningssektoren innhentet på et møte avholdt 16. september 2022 i forbindelse med dette oppdraget (vedlegg 6). Som del av oppdraget som besvares i denne rapporten, ble Helsedirektoratet bedt om å sammenstille kostnader på nasjonalt nivå, bl.a. til opplegg for evaluering, oppfølging og veiledning. Slike opplegg er en viktig del av et tiltaks implementering og omtales derfor i del 2 i dette kapittelet, sammen med anslag for kostnader for ulike tiltak. Som beskrevet i Veileder til utredningsinstruksen bør enhver utredning også inneholde en vurdering av når og hvordan tiltaket bør evalueres (DFØ, 2018). I Boks 1 til slutt i dette kapittelet beskriver FHI sitt innspill til kostnader knyttet til evaluering av innføring av en nasjonal skolemåltidsordning. FHI skal i løpet av 2022 lage en skisse til en samlet plan for evaluering av en skolemåltidsordning. Opplegg for evaluering dekkes derfor i liten grad i denne rapporten.

8.1 Hva bidrar til god implementering?

Faktorer som påvirker implementering av skolebaserte tiltak for å fremme sunt kosthold blant elever er relativt nylig oppsummert i to globale oversiktsartikler, en europeisk studie   og en rapport fra WHO (Bruckmayer et al., 2021; McIsaac et al., 2019; Ronto et al., 2020; WHO, 2021). Denne delen av kapitlet er strukturert etter de fem overordnede områdene som ble identifisert som viktige for vellykket implementering i den ene av disse oversiktene (McIsaac et al., 2019). De andre oppsummeringene understøtter at dette er sentrale områder: (i) støtte fra myndighetene til å implementere; (ii) finansiering som sikrer tilgang på sunn mat; (iii) tydeliggjøring av skolemåltidets relevans for skolen; (iv) felles målforståelse og ansvar; og (v) anerkjennelse av skolens og lokalsamfunnets særegenheter og behov. Selv om en del av studiene omhandler ernæringsrelaterte tiltak utover servering av skolemåltid anses denne kunnskapen om implementering som relevant å vise til da det er mange felles påvirkningsfaktorer knyttet til det å implementere tiltak som først og fremst handler om å fremme sunt kosthold i en sektor som har en annen kjernevirksomhet – undervisning. Omtalen blir supplert med funn fra norske studier om skolemåltid, beskrivelser av viktige innsatsområder oppsummert i erfaringsinnhentingen fra MHFA, samt innspill fra organisasjoner i utdanningssektoren (se vedlegg 6).

Støtte fra myndighetene til å implementere

En rekke studier og praktisk erfaring peker på betydningen av tydelig forankring og styring fra myndighetenes side. Dette inkluderer en klarhet i hva som kreves, et tydelig språk, administrativ støtte til innkjøp, tilgang på opplæring av involvert personell og tilgjengelige ressurser, monitorering og tilsyn, god kommunikasjon til lærere og god kommunikasjon til, og medvirkning fra, foreldre og elever. Norske kvalitative studier av implementering av skolemåltidsretningslinjer har vist at skolemåltidet har lav prioritet i skolen og at dette er knyttet til et svakt mandat fra myndighetenes side (Holthe et al., 2011; Randby et al., 2021b). På grunn av fraværet av et tydelig mandat, kombinert med manglende kommunalt tilsyn med måltidspraksis, fremstår implementering av anbefalinger for skolemåltidet noen steder som frivillig i skolen (Randby et al., 2021b). Et tydelig mandat og involvering av utdanningsmyndighetene er av stor betydning for implementering av skolemåltidsordninger og annet måltidsrettet arbeid i skolen.

Som beskrevet av FHI (2022a) viser erfaringer fra andre land, deriblant England, betydningen av at måltidsordninger som innføres opererer i tråd med nasjonale retningslinjer. Dette var i liten grad tilfellet i England, til tross for at skoler var pålagt å følge nasjonale retningslinjer (Parnham et al., 2022). I Sverige ble det i 2011 innført et krav i Skoleloven om at skolemåltid skulle være næringsrike, i tillegg til kravet fra 1997 om at det skulle være gratis. Selv om de fleste europeiske land har retningslinjer for skolemåltid, blir implementering sjelden evaluert (Storcksdieck et al., 2014). Det finnes noen unntak, blant annet fra Slovenia, og i særdeleshet Sverige (Gregorič et al., 2015; E. Patterson et al., 2022). Sverige har det mest omfattende og trolig det eneste kontinuerlige monitoreringssystemet for skolemåltid i Europa, SkolmatSverige, (vedlegg 7). Dette nettbaserte verktøyet hjelper skoler og kommuner med å evaluere og utvikle skolemåltidets kvalitet. En studie viste nylig at SkolmatSverige er effektivt for å bedre den ernæringsmessige kvaliteten av skolemåltidet (E. Patterson et al., 2022). MHFAs rapport viser at eksisterende skolemåltidsordninger i Norge i liten grad evalueres, og når det gjøres handler det som regel om tilfredshet blant elever og foresatte.

Norske studier viser at det mangler felles holdninger blant lærere om hva som er passende mat og drikke for elever å innta på skolen (Holthe et al., 2011; Randby et al., 2021a). I en norsk studie uttrykte lærerne at de synes det er vanskelig å være troverdige formidlere av råd om barns kosthold til foreldre i forbindelse med den medbrakte maten, og de ønsket seg bedre tilgang på veiledning, samt mer hjelp fra helsepersonell til dette (Randby et al., 2021b). I MHFAs erfaringsinnhenting uttrykte mange skoler at veiledning fra eksterne rådgivere var et absolutt suksesskriterium for vellykket gjennomføring av skolemåltidsordninger (Musland et al., 2022). Dette tydeliggjør behovet for opplæring/veiledning av personell som får ansvar for planlegging og gjennomføring av måltid ved innføring av skolemåltidsmodeller som forutsetter større egeninnsats på skolen.

Finansiering som sikrer tilgang på sunn mat

Faktorer som fremmer god implementering er knyttet til å ha sikker finansiering for å sikre et sunt mattilbud, inkludert tilgjengelighet av frukt og grønnsaker, klare krav til leverandører, tilpassede fasiliteter og mat som er i tråd med elevenes preferanser. Kostnader for sunn mat er en viktig barriere for god implementering i mange land. Med økende matpriser i 2022 kan dette vise seg å bli en utfordring for skolemåltidsordninger i Norge også. I innspillsmøtet med utdanningsorganisasjonene uttrykte flere en bekymring for at delvis foreldrebetaling kan bli aktuelt ved innføring av skolemåltidsordninger, noe de advarte mot. Sosial utjevning ble pekt på som en viktig faktor i en eventuell skolemåltidsordning og at tilbudet derfor må favne alle elever og være gratis. Dette er også viktig for å unngå stigmatisering, noe en skolemåltidsordning kan bli dersom den rettes mot enkeltindivider eller grupper.

Prioritering av tilstrekkelige ressurser til å sikre at tiltaket ikke går på bekostning av det pedagogiske arbeidet, eller gir en økt belastning på lærere, er helt avgjørende for vellykket implementering. Dette uttrykkes som et tydelig premiss for at aktørene i utdanningssektoren stiller seg positive til skolemåltid som tiltak.

At maten er i tråd med elevers preferanser er vesentlig for at de velger å benytte seg av skolens mattilbud, men en norsk studie viste tydelig at dette ikke er nok alene (Mauer et al., 2022). Serveringstilbudet må være forutsigbart, det må være god informasjon om tilbudet og spisemiljøet må være hyggelig siden måltid i stor grad handler om det sosiale for elevene. Når elever har anledning til å forlate skolens område i friminuttene er det en stor utfordring for skoler å konkurrere med utsalgssteder i nærmiljøet. Attraksjonen for elevene knyttes til autonomi, det å henge med venner og tilgang på god (men ofte usunn) mat. I studien til Mauer og kolleger ble det rapportert om mye boller og energidrikker blant de eldste elevene i ungdomsskolen. Å begrense elevers mulighet til å oppsøke slike utsalgssteder i spisefri er derfor et aktuelt tiltak for å øke oppslutningen om skolens tilbud (Mauer et al., 2022).

Tydeliggjøring av skolemåltidets relevans for skolen

Konkurrerende prioriteringer og krav i skolen gjør det ofte vanskelig å implementere kostholdstiltak i skolen, inkludert å sikre nok tid til god implementering. Det er derfor av stor betydning at alle som påvirkes av tiltaket opplever at det er relevant for, og underbygger, skolens formål og virke. Som beskrevet nærmere av Utdanningsdirektoratet i vedlegg 8, kan skolemåltidet, utover å være et tiltak for trivsel, inkludering og fellesskap, være en god arena for dannelse. Både overordnet del av læreplanverket, inkludert de tverrfaglige teamene, og læreplan i ulike fag, er relevante deler som kan forsterkes gjennom en skolemåltidsordning. For flere fag i grunnskolen kan skolemåltidsordninger åpne opp for muligheter for å knytte forberedelse og/eller gjennomføring av måltid til undervisning, blant annet mat og helse, kroppsøving, matematikk, kristendom, religion, livssyn og etikk, samfunnsfag, arbeidslivsfag og i enkelte valgfag som for eksempel utvikling av produkter og tjenester. I videregående opplæring er det også mange utdanningsprogram der en skolemåltidsordning kan knyttes til undervisningen i fag og som egner seg til å bidra i realiseringen av mulige skolemåltidsordninger, for eksempel elevinkludering i selve produksjonen og i gjennomføringen. Ulike modeller for skolemåltidsordninger gir imidlertid ulike rammer for utnyttelse av dette i skolene, og har dermed betydning for relevansen inn mot læreplanverket.

Også utdanningsorganisasjonene (se vedlegg 6) trekker frem ulike synergieffekter av en skolemåltidsordning for praktisk læring på skolen, for eksempel gjennom arbeid med innkjøp, bearbeiding og servering av mat, og at skolemåltid kan knyttes til læreplaner og arbeid med tverrfaglige tema. I tillegg trekker de frem en rekke positive fordeler med skolemåltid som en uformell arena som gir mulighet til å jobbe med et inkluderende skolemiljø, å følge opp elever som har behov for det, å etablere tettere samarbeid med foreldre og elevråd og å praktisere elevmedvirkning. Erfaringer fra Trøndelag og Viken viser at elevers valgmuligheter i måltidet er viktig for høy oppslutning i skolemåltidsordninger (Bjørndal, Fossgard, Aadland 2020; Matvalget, 2022). Folkehelseinstituttet og MHFAs rapporter viser til svært varierende deltakelse i skolemåltidsordninger, med til dels ulike forklaringer (FHI, 2022a; Musland et al., 2022). Betydningen av elevmedvirkning løftes imidlertid frem som av stor betydning for at elever deltar og at implementering blir vellykket, både i disse to rapportene, av Utdanningsdirektoratet (vedlegg 8) og i innspillet fra aktører i utdanningssektoren (vedlegg 6). I innspillsmøtet med aktører i utdanningssektoren ble det også trukket frem at involvering av elevråd og foresatte er viktig i både planleggings- og gjennomføringsfasen.

Felles målforståelse og ansvar

Å skape tro på og aksept for et tiltak, og å sikre en rød tråd mellom tiltakets innhold og det elevene lærer for øvrig på skolen er viktig for god implementering, og må ses i sammenheng med beskrivelsen over. For å få til dette er det viktig med godt lederskap og koordinering, og en tydelig støtte fra skolens rektor. Implementeringen kan styrkes gjennom etablering av en bredt sammensatt måltidskomité, og ved god kommunikasjon mellom skolen og tilgjengelig ernæringsfaglig kompetanse. Det er også viktig med støtte fra foreldre. Betydningen av rektors rolle i å fremme en felles måltidspraksis på skolen var tydelig i en kvalitativ studie fra Norge der både rektorer og lærere ble intervjuet (Randby et al., 2021b). I denne studien kjente ingen av de 27 lærerne som deltok i fokusgrupper til skolemåltidsretningslinjen før studien ble gjennomført, mens tre av fire rektorer hadde kjennskap til den. Som vist i Utdanningsdirektoratets undersøkelse er det et stort potensial for å gjøre råd og anbefalinger knyttet til skolemåltid bedre kjent og implementert (Bergene et al., 2022). Det vil trolig bidra til legitimitet til en skolemåltidsordning dersom lærere eller andre skoleansatte spiser samme mat som elevene. Flere erfaringer fra Norge viser at det har positive virkninger når elever og lærere spiser den samme maten, blant annet ved å tilrettelegge for godt samspill og prat (Kolve et al., 2022; Matvalget, 2022).

Anerkjennelse av skolens og lokalsamfunnets særegenheter og behov

Ulike forhold ved skolen og lokalsamfunnet kan påvirke forutsetninger for implementering, slik som infrastruktur for matlaging og servering. Skolens lokalisering vil også påvirke hvorvidt salgssteder for mat og drikke utenfor skolens område kan utfordre implementering, samt markedsføringen av slike produkter i skolens nærområde. Den oppsummerte litteraturen viser også til at medbrakt mat som ikke nødvendigvis er i tråd med skolens regler og råd utfordrer implementering. Undersøkelser og erfaringer om skoleungdoms lunsjvaner i Norge viser at tilgang til butikker og andre utsalgssteder er en utfordring.

Folkehelseinstituttet (2022) beskriver at det vil være usikkerhet knyttet til deltakelse i en skolemåltidsordning siden majoriteten av elever vil kunne benytte seg av medbrakt mat eller handle utenfor skolen. For å redusere forekomsten av handling på utsalgssteder utenfor skolen kan det lokale handlingsrommet benyttes til bestemmelser om at elever i grunnskolen ikke får forlate skolens område i skoletiden. I så fall vil effektene av et skolemåltid trolig bli større. En gratis skolemåltidsmodell med gode valgmuligheter bør uansett medføre at det blir mindre attraktivt å handle ute.

8.2 Kostnader knyttet til evaluering, oppfølging og veiledning

Som del av oppdraget, ble Helsedirektoratet bedt om å sammenstille kostnader på nasjonalt nivå, bl.a. til opplegg for evaluering, oppfølging og veiledning. I nytte-kostnadsanalysen er ikke utgifter til kompetanseheving eller innkjøp av veiledning for planlegging av skolemåltid medberegnet, og heller ikke andre former for implementeringsstøtte. Behovet for veiledning og oppfølging vil avhenge av skolemåltidsmodell. Ifølge MHFAs erfaringsinnhenting (2022) vil for eksempel servering av varmmat produsert på skolen være den modellen som krever mest kompetanse og veiledning, mens det også i modellene basert på brød og korn vil være behov for noe kompetanse for å følge en praksis i tråd med anbefalinger og råd for kosthold og bærekraft og krav til næringsmiddelhygiene. I dette avsnittet vil vi beskrive kunnskapshull og behov knyttet til evaluering, oppfølging og veiledning i forbindelse med skolemåltid, uten å skille mellom modellene. Anslag for hva ulike tiltak kan komme til å koste er oppsummert i tabell 1 og 2, samt boks 1, til slutt i dette kapittelet. Disse anslagene er imidlertid svært usikre og bør utredes nærmere dersom det besluttes å satse på skolemåltid i stor skala. I eventuelt videre arbeid bør ulike brukergrupper konsulteres for å sikre størst mulig nytte.

Evaluering

FHIs kunnskapsoppsummering viser at det er en mangel på studier av effekter av skolemåltid, inkludert for kosthold og fordelingseffekter, både på kort og lang sikt. Få effektstudier er gjennomført i Norge, eller i land det er naturlig å sammenligne oss med, og studiekvaliteten er varierende. Fremover er det derfor ønskelig med forskningsbasert kunnskap om effekter av skolemåltid i en norsk setting, både på individ- og skolenivå. Bedre kunnskap om ulike effekter, inkludert kostholdseffekter, vil blant annet kunne redusere usikkerheten i fremtidige nytte-kostnadsanalyser. Også skoleledere og -eiere ønsker bedre data knyttet til effekter av skolemåltidsordninger for å legitimere satsninger på skolemåltid, f.eks. tilfredshet, psykososialt miljø, kostvaner, matsvinn, klimaavtrykk og kvalitet på måltid (Musland et al., 2022). Videre er underveisevalueringer og forskning på implementering viktig i en eventuell gradvis innføring for å dra nytte av kontekstrelevante erfaringer for skolene. Anbefalinger for forskning og evaluering knyttet til skolemåltid er beskrevet nærmere av FHI i Boks 1 nederst i dette kapittelet.

Oppfølging og veiledning

Når det gjelder oppfølging og veiledning i forbindelse med skolemåltid vil det være hensiktsmessig å innhente relevante data og indikatorer før ordninger innføres i større skala enn i dag. Den økende andelen skoler som allerede har en ordning for skolemåltid tilsier at dette også vil være formålstjenlig uavhengig av en eventuell gradvis eller fullskala implementering av skolemåltidsordninger. Utvikling av et nettbasert verktøy som skolene kan bruke til selvevaluering og forbedringsarbeid, etter modell fra Sverige (vedlegg 7), fremstår som et godt alternativ for å tilby skoler med ulike ordninger egne data, samtidig med at dataene kan brukes i forskning og nasjonale kartlegginger og evalueringer. Et verktøy kan tilby valgfrie moduler knyttet til ulike aspekter ved skolemåltid og innhente måltidsrelevante indikatorer både på individ- og skolenivå. I den svenske modellen kan kommuner f.eks. be alle sine grunnskoler besvare utvalgte moduler og slik få oversikt over status og utfordringer lokalt. Dette muliggjør målretting av tiltak for å sikre likeverdige tjenester på kommunalt nivå, noe som har blitt etterlyst av blant annet SFO-ledere i forhold til ulik kvalitet på mattilbudet i SFO innad i kommuner (Randby et al., 2021b). For mange skoler og kommuner er det vanskelig å ha oversikt over kostnader knyttet til skolemåltidsordningen. Et verktøy for registrering av ulike kostnader vil være til hjelp i evaluering og planlegging, og et standardisert verktøy kan nyttiggjøres i forskning og fremtidige nytte-kostnadsanalyser. Det samme gjelder verktøy for registrering av matsvinn, bruk av lokale matressurser, spisetid for elever før og etter skolemåltidsordning, og tidsbruk blant lærere.

Når det gjelder veiledning og oppfølging av skoler, ser Helsedirektoratet behov for å oppdatere dagens Nasjonal faglig retningslinje for mat og måltider i skolen. Det kan være aktuelt å utvide rådene på noen områder, blant annet knyttet til praktisk veiledning ved oppstart av skolemåltidsordning og eventuelt, i samarbeid med Mattilsynet, utvikle og/eller samle verktøy knyttet til krav, råd og anbefalinger om mattrygghet for skoler. Arbeidet må ses i lys av nye nordiske ernæringsanbefalinger (NNR) og Nasjonal veileder for ernæringshensyn i anskaffelser av mat- og drikkeprodukter og måltider. Som beskrevet av aktørene i utdanningssektoren (vedlegg 6), er det viktig at helsemyndighetene gjør relevant kompetanse og veiledning tilgjengelig for kommuner og skoler som har behov for det, for å sikre at skolemåltidet blir sunt. En rekke implementeringsstøttende tiltak bør følge en innføring av en skolemåltidsordning, som for eksempel praktiske verktøy og informasjonsmateriell, implementeringskonferanser, nettverksmøter, webinarer og målrettet informasjonsspredning. Det vil være nødvendig at skoler som skal i gang med en måltidsordning kan få tilgang til veiledning om måltidsgjennomføring, for eksempel fra en veiledningstjeneste som kan gi rask og god hjelp i planleggings- og gjennomføringsfasen. Dersom et nettbasert verktøy etter modell fra Sverige realiseres, vil en veiledningstjeneste kunne knyttes til den funksjonen.