2.1 Definisjon av helse- og omsorgssektorens ansvar
Helsedirektoratet legger i denne rapporten til grunn definisjoner av helse- og omsorgssektorens grunnleggende funksjoner og hvilke verdier som skal ivaretas, slik det fremkommer i DSBs publikasjon «Samfunnets kritiske funksjoner», (desember, 2016):
- Evne til å tilby helsetjenester som er nødvendige for å unngå død, varig nedsatt funksjonstilstand, alvorlig skade eller sterke smerter.
- Evne til å yte nødvendig omsorg til syke og hjelpetrengende i hjemmet og i institusjon.
- Evne til å verne befolkningens liv og helse med befolkningsrettede tiltak ved sykdomsutbrudd og andre hendelser.
- Evne til å håndtere atomhendelser og til å sørge for hurtig iverksettelse av tiltak for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser.
2.2 Prosess og underlagsmateriale
Helsedirektoratet har i arbeidet med rapporten samarbeidet med de øvrige etatene i den sentrale helse- og omsorgsforvaltningen, Norsk helsenett, representant for de regionale helseforetakene og for fylkesmennene.
På grunnlag av innsamlet materiale har vi i dialog med de øvrige virksomhetene forsøkt å identifisere og gruppere hendelsestyper og utviklingstrekk som vi vurderer krever departementets eller Helsedirektoratets oppmerksomhet, og som ikke allerede ivaretas tilstrekkelig i andre ledd. Vi omtaler også forhold som får betydelig oppmerksomhet i helse- og omsorgstjenestene, men som fortsatt kan være krevende å håndtere. Hendelsestypene er ikke listet i prioritert rekkefølge.
Vi vurderer det vesentlig for videre arbeid med risiko og sårbarhet i sektoren at det er omforent forståelse for hva som er de viktigste risikofaktorene og sårbarhetene. Helsedirektoratet er ansvarlig for rapportens innhold.
Temaer og materiale som er vurdert i denne rapporten:
Tidligere rapporter
- Scenariene i første ROS-rapport fra 2015, behov for tillegg eller endringer.
- Gjennomgang, utkvittering og oppdatering av forslag i ROS-rapporten fra 2017
- Rapport fra DSB, Analyse av krisescenarioer 2019 – aktuelle analyser og eventuell oppfølging for vår sektor
Nye områder og særskilte temaer
- Eget prosjekt overordnet IKT-beredskap, leveranse juni 2019 fra Direktoratet for e-helse, ref. Helsedirektoratets og Direktoratet for e-helses tildelingsbrev 2019
- Eget prosjekt overordnet legemiddelberedskap, leveranse juni 2019, fra Helsedirektoratet, ref. tildelingsbrev 2019
- Behov for å avklare sosial- og omsorgsbegrepene med hensyn til HODs beredskapsansvar, problemstilling spilt inn av Helsedirektoratets referansegruppe
- Beredskap i nordområdene med økt turisme, nytt tema
- Beredskap for vann i helse- og omsorgstjenesten (drikkevann og bruksvann), avklare ansvar og roller – ref. Helsedirektoratets tildelingsbrev 2019
Oppfølging av øvelser og hendelser
- Erfaringer og evalueringsfunn etter TRJE 2018, som krever overordnede tiltak
- Erfaringer og evalueringsfunn etter datainnbruddet i Helse Sør-Øst 2018 som krever overordnede tiltak er inkludert i IKT-beredskapsprosjektet fra Direktoratet for e-helse
- IKT 16-øvelse - erfaringer og funn er inkludert i IKT-beredskapsprosjektet fra Direktoratet for e-helse
- Lovgivning og planverk
- Revisjon av lov om helsemessig- og sosial beredskap, utredningsnotat 30. mai 2019 fra Helsedirektoratet, ref. tildelingsbrev 2019
- Ny sikkerhetslov gjeldende fra 01.01.19. Oppdrag fra HOD i tildelingsbrev 2019.
- Behov for å utvikle en mer operativ nasjonal helseberedskapsplan
Helsedirektoratet har utarbeidet rapporten etter innspill i dialogmøter med aktører i sektoren, drøftinger med en bredt sammensatt referansegruppe og innspill fra ansvarlige ledd i sektoren. Helsedirektoratets hovedrapport om ROS er samordnet med rapporten om legemiddelberedskap og den særskilte rapporten om IKT-ROS.
2.3 Risikostyring i helse- og omsorgssektoren
I departementenes samfunnssikkerhetsinstruks, (1.sept. 2017), kap IV, heter det at «Arbeidet med samfunnssikkerhet skal være basert på systematisk risikostyring.»
I kommentaren til kapittelet står det at «departementet skal ta ansvar for å få utarbeidet oppdatert vurdering av risiko- og sårbarhet for sin sektor.» Videre anbefaler ny veileder til instruksen at:
«En ROS-analyse på et departementsnivå blir nødvendigvis overordnet, men må være tilstrekkelig konkret til at den gir grunnlag for å identifisere risikoreduserende tiltak.»
DSB skriver i sin rapport Krisescenarier 2019 følgende om risikostyring:
«Risikostyring omfatter hele styringsprosessen fra å definere systemet som skal analyseres, identifisering av farer og hendelser, gjennomføring av risikoanalyser, vurdering av om risikoen er akseptabel til beslutning om eventuelle risikoreduserende tiltak. Risikoanalysen er altså bare ett av elementene i styrings- og beslutningsprosessen, og har begrenset betydning isolert sett.»
Helsedirektoratets rapport omfatter ikke egne analyser av sannsynlighet og konsekvenser for sektoren. Vi bygger vår rapport på grunnlag av dialog med aktører i helse- og omsorgssektoren, og har et solid underlag for å identifisere sentrale risikofaktorer og hendelsestyper man bør planlegge for å forebygge og håndtere. Rapporten inneholder konklusjoner med forslag til oppfølging knyttet til de identifiserte områdene. Forslagene i rapporten er utformet på et overordnet nivå. De ulike aktørene i sektoren må selv gjennomføre sitt ansvar etter lov og forskrift, slik også ansvarsprinsippet tilsier.
I Helsedirektoratets arbeid med risiko- og sårbarhetsforhold i helse- og omsorgssektoren har vi funnet at mange aktører har beredskapsplaner, men hos flere er ikke planene tilstrekkelig forankret i vurderinger av potensielle risikofaktorer og virksomhetens sårbarhet. I mange tilfeller har man ikke identifisert hva som utgjør risiko eller sårbarhet innen eget ansvarsområde. Videre mangler enkelte grundige vurderinger av kvaliteten på virksomhetens egenberedskap. Det er derfor avgjørende å øke forståelsen hos aktørene for hva det vil si å gjøre en risiko- og sårbarhetsvurdering innen eget ansvarsområde. Resultatet av denne vurderingen danner grunnlag for hvilke tiltak eller beredskap man beslutter for å være best mulig forberedt på å opprettholde tjenestene til befolkningen også under kritiske forhold.
Det er viktig å understreke at disse påpekningene ikke betyr at beredskapen i helse- og omsorgssektoren ikke er god. Sektoren har gjennomgående kommet god ut av faktisk hendelseshåndtering i senere år.
En kommune har krav på seg til å identifisere og vurdere mulig risiko- og sårbarhet etter ulike lovverk. Vi vurderer det som nødvendig, uavhengig av kommunens størrelse, å understreke at det må påses at helsetjenesten omfattes av og inkluderes i dette arbeidet. Helsedirektoratet erfarer at kommunelegene med fordel kan benyttes mer i dette viktige arbeidet enn hva tilfellet er flere steder. Likeså kan kommuner med fordel samarbeide både om risikovurderinger, utvikling av planer og i øvelser, forutsett at ansvar og roller plasseres riktig.
Både fra tilsynsvirksomhet, Helsedirektoratets vurderinger, eksterne forskningsprosjekter og arbeidet med overordnet risiko- og sårbarhet framgår det at risiko- og sårbarhetsanalyser (ROS) av mange oppleves som for teoretisk og lite praktisk relevant, og at det fortsatt i for liten grad er sammenheng mellom konklusjonene i dette arbeidet og selve beredskapsplanleggingen. En bedre sammenheng mellom risiko- og sårbarhetsanalyser og beredskapsplanlegging bør tilstrebes.
Helsedirektoratet vurderer at DSBs rapport «Analyse av krisescenarioer 2019» er et sentralt grunnlagsdokument som kommuner, helseforetak og etater i den sentrale helseforvaltningen med fordel kan benytte i sine prosesser med analyse, risikovurdering og beredskapsplanlegging.
Arbeidet med risikoanalyser er et felt i stadig utvikling. For å sikre et godt grunnlag for beredskapsarbeidet er det derfor avgjørende at fagmiljøene samarbeider mer, og at resultatene kan vurderes i sammenheng både på tvers av nivåer innad i sektorer, men også nasjonalt og tverrsektorielt. Sentrale myndigheter har en rolle i å bidra til å oppnå dette. Her bør vi benytte aktuelle arenaer godt så som nasjonal, regionale og lokale beredskapskonferanser, fylkesmannens møter med kommunene og andre beredskapsaktører, oppdatering og forenkling av veiledningsmateriell, enkle øvelsespakker, og utvikling av e-læring i helseberedskapsplanlegging sammen med sektoren. Temaene omtalt her adresseres også i vår løpende dialog med regionale helseforetak og fylkesmenn om samfunnssikkerhet og beredskap.
Konklusjon
Helsedirektoratet vil i samarbeid med fylkesmennene og DSB forsterke arbeidet med god veiledning på risikostyring i helse- og omsorgssektoren. Helsedirektoratets veiledningsdokumenter om kommunal helse- og omsorgsberedskap generelt og om legemiddelberedskap spesielt revideres, og det utvikles øvingspakker og e-læring inne helseberedskap og beredskapsledelse. Helsedirektoratet tar initiativ til å etablere et forum for beredskapsansvarlige i sektoren.
Helsedirektoratet understreker det selvstendige ansvaret aktører i sektoren har for å gjøre risikovurderinger, og for å samordne planer på tvers av nivåer og sektorer.