Kapittel 1Fremtidens sykehjem og omsorgsboliger

Investeringstilskudd til sykehjem og heldøgns omsorgsplasser

Formål og hovedprioriteringer

Et mål i regjeringens plan for omsorgssektoren, Omsorg 2020, er at fremtidens sykehjem og omsorgsboliger må utformes ut fra de behov morgendagens brukere har. Det vil være brukere i alle aldersgrupper. Noen er inne til kort tids rehabilitering, noen skal tilbringe livets siste dager der, andre skal leve et langt liv der, med bistand fra helse- og omsorgstjenesten. Dette krever et mangfold av boformer. Moderne og godt utstyrte lokaler er også avgjørende for effektiv drift og et godt arbeidsmiljø for de som vil arbeide i denne sektoren. Gjennom investeringstilskuddet har derfor regjeringen satset mange milliarder på utbygging av nye og modernisering av gamle sykehjem og omsorgsboliger.

Investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser i sykehjem[1] og omsorgsboliger ble innført i 2008. Tilskuddet skal stimulere kommunene til både å fornye og øke tilbudet av sykehjemsplasser og omsorgsboliger for personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester uavhengig av beboerens alder, diagnose eller funksjonsnedsettelse. Tilskuddet kan også benyttes til lokaler for dagaktivitetstilbud samt fellesareal, felles teknisk anlegg og velferdsteknologi i tilknytning til eksisterende omsorgsboliger og sykehjem for å oppnå heldøgnstjeneste.

Investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser ble i 2014 styrket betydelig for å gi kommunene bedre muligheter til å fornye og øke tilbudet av heldøgns omsorgsplasser. I årene som kommer vil det i flere kommuner være behov for å øke kapasiteten av heldøgns omsorgsplasser. Stortinget vedtok derfor å endre investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser fra og med 2021 til kun å omfatte plasser som gir netto tilvekst, med en overgangsordning for perioden 2017–2020.

Det har imidlertid vist seg å være et vedvarende behov for rehabilitering/fornyelse av eksisterende plasser. I forbindelse med statsbudsjettet for 2019 ba derfor Stortinget regjeringen «sørge for at investeringstilskuddet til sykehjem og heldøgns omsorgsboliger likebehandler nybygg og oppgradering og modernisering av eksisterende bygningsmasse».

Regjeringen fulgte opp vedtaket ved at 50 pst. av den samlede tilsagnsrammen til investeringstilskudd nyttes til ren netto tilvekst og foreslås bevilget over kap. 761, post 69. Den resterende andelen av tilsagnsrammen nyttes til rehabilitering/modernisering, utskifting, lokaler for dagaktivitetstilbud, fellesareal og øvrige tiltak som ikke innebærer ren netto tilvekst over kap. 761, post 63.

Evaluering av investeringstilskuddet

Menon Economics i samarbeid med OsloMet v/NOVA og Helseøkonomisk Analyse har på oppdrag fra Husbanken evaluert investeringstilskuddet til heldøgns omsorgsplasser. Evalueringen tar for seg resultater og erfaringer for perioden 2008–2017, men omtaler også endringer etter denne perioden, som f.eks. omleggingen av ordningen i 2019 til to poster (nettotilvekst og rehabilitering). Rapporten viser at det har vært en økning i det samlede tilsagnsbeløpet fra 2008–2017, og at 90 pst. av kommunene har benyttet seg av tilskuddsordningen i løpet av 10-årsperioden. Det er gitt tilsagn om tilskudd til 9 723 sykehjemsplasser og 7 835 omsorgsboliger, hvorav flesteparten er tiltenkt personer over 67 år (83 pst.). Evalueringens hovedkonklusjoner er at:

• Tilskuddet har utløst bygging/rehabilitering av flere omsorgsplasser
• Investeringstilskuddet har trolig økt kvaliteten på omsorgsplassene
• Kommunene er stort sett fornøyd med Husbankens forvaltning av ordningen
• Kommunene med lavest utnyttelse av tilskuddet ser ut til å ha størst behov
• Investeringstilskuddet bidrar til å oppnå politiske mål i pleie- og omsorgssektoren

Evalueringen av investeringstilskuddet viser at det er behov for å vurdere forbedringer av tilskuddsordningen for å sikre økt treffsikkerhet. Helse- og omsorgsdepartementet vil i samråd med Husbanken vurdere om det er behov for å utarbeide kriterier som skal ligge til grunn for Husbankens forvaltning av de to tilskuddsordningene – netto tilvekst og rehabilitering.

Investeringstilskuddets utforming

Ordningen er forvaltet av Husbanken, slik som under Handlingsplanen for eldreomsorgen og opptrappingsplan for psykisk helse. Husbanken innhenter uttalelse fra Fylkesmannen. Ved behov inviteres Fylkesmannen også til å delta på oppstartsmøte med kommunen og Husbanken der prosjektutkast diskuteres.

Tilskuddet kan bare gis til kommunen og kan ikke tildeles videre. Kommunen skal disponere og har plikt til å tildele omsorgsboligene og/eller institusjonsplassene i en periode på minst 30 år[2] til personer med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester. Kommunene står fritt til å avgjøre om de skal eie byggene selv eller om kommunen skal leie eller på annen måte fremskaffe omsorgsplassene gjennom avtaler på forretningsmessig basis. Kommunen kan også velge å sette ut driften til private. Det er også mulig for kommunen å opprette borettslag, slik at beboere kan kjøpe egne andeler.

Godkjente kostnadsrammer og dermed maksimale tilskuddsbeløp blir hvert år justert i takt med utviklingen i anleggskostnadene. Dette skal bidra til å holde kostnadene på et jevnt nivå.

For å ta hensyn til den sterke kostnadsutviklingen i presskommuner, ble det i 2014 fastlagt høyere kostnadsrammer for et utvalg kommuner. Kostnadsrammen var i 2019 på 3,8 mill. kr. i presskommuner og 3,3 mill. kr. i resten av landet.

De viktigste resultatene i 2019

• Alle komplette søknader ble innvilget. Det ble gitt tilsagn om investeringstilskudd til 2 036 omsorgsplasser fordelt på 1 132 sykehjemsplasser og 904 omsorgsboliger.
• Etterspørselen etter midler i 2019 var noe svakere enn i 2018 og 2017. I revidert nasjonalbudsjett ble tilsagnsrammen økt med 1 568 mill. kroner.
• Det ble utbetalt tilskudd til 1 751 omsorgsplasser fordelt på 755 sykehjemsplasser og 996 omsorgsboliger. Dette er plasser som ble tatt i bruk i 2019.

Rammer og budsjettforutsetninger i 2019

I Omsorgsplan 2015 var måltallet på 12 000 omsorgsplasser i perioden 2008 – 2015. Resultatet ble 12 292 plasser. I Omsorg 2020 er det ikke satt et totalt måltall, men det forutsettes en høy aktivitet i kommunene for å etablere nye omsorgsplasser. Regjeringen forsterket Husbankens tilskuddsordning til heldøgns omsorgsplasser. Dette er gjort både for å ruste opp, modernisere og skifte ut eldre institusjonsbygg og boliger til pleie- og omsorgsformål, og øke kapasiteten av slike bygg. I statsbudsjettet for 2019 ble det fastsatt et måltall på 1 500 heldøgns omsorgsplasser. Stortinget vedtok en tilsagnsramme på 2 613 mill. kroner for å realisere dette måltallet. Det viste seg, som i 2017 og 2018, at etterspørselen oversteg disponibel ramme også for 2019. I revidert nasjonalbudsjett ble derfor tilsagnsrammen økt med 1 568 mill. kroner til 4 180 mill. kroner fordelt med halvparten på hver av ordningene. Dette skulle gi plass for å gi tilsagn til ytterligere 900 omsorgsplasser.

Ny ordning – tilskudd til lokalt produksjonskjøkken

I oktober 2019 ble det innført et nytt tilskudd til lokalt produksjonskjøkken med en tilsagnsramme for 2019 på 12,5 mill. kroner. Tilskuddet forvaltes som en del av investeringstilskuddsordningen over post 63. I forbindelse med etableringen av tilskuddet ble det gitt et tillegg på Husbankens driftsbudsjett med 2 mill. kroner.

Tilskuddet gjelder etablering og gjenetablering av lokale kjøkkenløsninger med eget produksjonskjøkken ved eksisterende sykehjem og omsorgsboliger for personer med heldøgns tjenestetilbud. Målet med tilskuddet er å gjøre mat og måltider til en bedre opplevelse og styrke matomsorgen ved å bringe matlaging tettere på beboerne i sykehjem og omsorgsboliger, i samsvar med Meld. St. 15 (2017-2018) Leve hele livet – En kvalitetsreform for eldre. For å skape nærhet mellom matlagingen og beboerne anbefales det at produksjonen av mat er åpen med minst én vegg ut mot fellesareal/spiseplass.

Tilskuddet beregnes per heldøgns omsorgsplass som får mat fra det lokale produksjonskjøkkenet. Personer med et heldøgns tjenestetilbud som bor i eget hjem i nærområdet omfattes også av tilskuddet.

I likhet med investeringstilskuddet opereres det med ulikt kostnadsgrunnlag for presskommuner og øvrige kommuner.

Bruk av investeringstilskuddet

I det følgende blir det presisert om omtalen gjelder post 63 Investeringstilskudd - rehabilitering eller post 69 Investeringstilskudd - netto tilvekst der det er et poeng å skille mellom disse. Unntaket er figurene som viser historikk, der ser vi på investeringstilskuddet i sin helhet.

Figur 4. Antall omsorgsplasser fordelt på forespørsler, søknader, tilsagn og utbetalinger (2014-2019)

Etterspørsel

Inndelingen av prosjektene i tilskudd til netto tilvekst og tilskudd til rehabilitering skjer ved tilsagnstidspunktet. Det finnes derfor ikke statistikk på forespørsler og søknader fordelt på de to postene, kun samlet.

Etterspørsel etter omsorgsplasser i perioden 2014–2019 svingte mellom 2 400 og 3 500 plasser, med unntak av 2017, da etterspørselen var så høy som 4 030 plasser. Antallet i 2019 var 2 387. Det høye antallet i 2017 har sannsynligvis sammenheng med ettervirkning av styrkingen av investeringstilskuddet i 2014 og den økte rammen for 2017. I 2017 oppfordret også Husbanken kommunene til økt aktivitet.

Antall søknader betegner kommunenes endelige søknader etter at prosjektet har vært diskutert og eventuelt justert etter Husbankens og Fylkesmannens innspill. Disse vil i stor grad samsvare med antall tilsagn og kommenteres derfor ikke særskilt.

Tallene for forespørsler og søknader viser det totale antallet forespørsler og søknader Husbanken har mottatt i 2019, ikke nødvendigvis hvilken status disse sakene har i dag. En innsendt søknad som har fått tilsagn vil dermed kunne være registrert både som en søknad og som tilsagn i figur 6.

Figur 5. Etterspørsel målt i antall plasser forespurt, fordelt på omsorgsboliger og sykehjemsplasser (2014-2019)

Tilsagn

Figur 6. Antall omsorgsplasser med tilsagn (2014-2019) fordelt på omsorgsboliger og sykehjemsplasser

Antall omsorgsplasser som fikk tilsagn har i perioden 2014 – 2018 ligget årlig på rundt 2 400 bortsett fra 2017 der antallet var like under 3 000 plasser. I 2019 ser vi en liten nedgang til 2 036 omsorgsplasser, det vil si noe under måltallet på 2 400 plasser. Andelen sykehjemsplasser lå i 2019 på 56 prosent. Det har vært nedgang i antall omsorgsboliger fra 2015 med 24 prosent og en nedgang i antall sykehjemsplasser fra 2017 på 37 prosent.

Over tid har tilsagn av omsorgsplasser som andel av forespørsler økt.

Figur 7. Tilsagn av omsorgsplasser som andel av forespørsler

Av de 2 036 omsorgsplassene som har fått tilsagn om tilskudd er det gitt tilsagn fra post 69 Tilskudd til netto tilvekst til 998 plasser, mens det er gitt tilsagn om tilskudd fra post 63 Tilskudd til rehabilitering/utskifting til 1 038 plasser.

Siden starten av ordningen med investeringstilskudd har tilskuddet finansiert 22 326 omsorgsplasser. Andel sykehjemsplasser utgjør 55 prosent. Dette har bidratt til en helt nødvendig oppgradering av mange eldre, umoderne og tungt drevne omsorgsplasser, avvikling av en rekke dobbeltrom og til økt kapasitet.

Tabell 5. Totalt antall omsorgsplasser og fellesareal (kvm) som har fått tilsagn om investeringstilskudd i perioden 2008-2019

Tabell 6. Tilsagn i 2019, fordelt på kun netto tilvekst, rehabilitering eller en kombinasjon av begge. Antall

Utbetalinger

Figur 8. Antall omsorgsplasser med utbetalt tilskudd (2014-2019) fordelt på omsorgsboliger og sykehjemsplasser

Antall omsorgsplasser som har fått utbetalt tilskudd viser de omsorgs­boligene/sykehjems­plassene som er tatt i bruk. I 2019 gjaldt dette 1 768 omsorgsplasser. Av dette utgjorde sykehjemsplasser 43 prosent. Det har vært nedgang i antall sykehjemsplasser siden 2017, men det har vært en vekst i antall omsorgsboliger siden 2016.

Utviklingen i plasser som tas i bruk har over tid vært noe mer ujevn enn tilsagnsutviklingen. Det skyldes at prosjektene tar ulik tid fra tilsagn gis til de ferdigstilles.

Over hele perioden er det utbetalt tilskudd til 15 019 omsorgsplasser. Andel sykehjemsplasser utgjør 53 prosent. Tall fra KOSTRA viser at det i 2018[3] var 43 961 omsorgsboliger[4] og 40 126 sykehjemsplasser[5]. De siste årene har det bare vært små endringer i totalt antall sykehjemsplasser og omsorgsboliger.

De nærmere 1 768 omsorgsplassene som ble tatt i bruk i 2019 utgjorde rundt 2 prosent av totalt antall omsorgsplasser. Disse plassene representerer både netto tilvekst og rehabilitering og utskifting av eksisterende plasser. Nettoeffekten på den totale kapasiteten av de omsorgsplassene som tas i bruk gjennom investeringstilskuddet er imidlertid usikker, blant annet på grunn av avgang i øvrige plasser som del av en helhetlig helse- og omsorgspolitikk i kommunen eller fordi de er blitt uhensiktsmessige pga. alder og slitasje.

Det er et betydelig avvik mellom antall plasser med tilsagn og antall utbetalte plasser. Årsakene er flere. De siste årene har tilsagnsaktiviteten vært høy, og det kan ta flere år før tilsagnet blir utbetalt. I tillegg er en del saker annullert opp gjennom årene.

Fellesarealer

Det kan gis tilskudd til fellesarealer i tilknytning til eksisterende omsorgsboliger for å oppnå heldøgns tjeneste og til lokaler for dagaktivitetstilbud. Samlet er det gitt tilsagn til 3 559 kvm, og utbetalt til 915 kvm fellesareal i 2019. Til sammenligning ble det i 2018 gitt tilsagn til 517 kvm og utbetalt til 4 015 kvm. Beløpsmessig omfatter denne posten også tilskudd til velferdsteknologi og tekniske anlegg. Antall kvm fellesareal det gis tilsagn eller utbetales til, varierer betydelig fra år til år.

Tilskudd til lokalkjøkken

I 2019 ble hele tilsagnsrammen på 12,5 mill. kroner for etablering og gjenetablering av lokale produksjonskjøkken benyttet. Dette ga ett lokalt kjøkkentilbud til 137 personer med heldøgns omsorgstjenester. Ut over dette mottok Husbanken en annen søknad i tillegg til flere forespørsler og henvendelser om tilskuddet. Tilskuddet er i en oppstartsfase og det er fremdeles tidlig å si hvor stor tilskuddsaktiviteten vil bli. Det er imidlertid ikke unaturlig at kommunene må bruke litt tid på å kartlegge og vurdere sine behov og muligheter.

Geografisk fordeling

Den geografiske fordelingen av tilskudd vil kunne variere betydelig fra år til år. De enkelte kommunenes investeringer skjer ikke jevnt fra år til år. Vi har derfor i tillegg til fylkesvis fordeling i 2019 lagt inn fordelingen over hele perioden og relatert volumet til befolkningen i fylket. Vi ser da en atskillig jevnere fordeling. Trøndelag og Troms og Finnmark ser ut til å være de fylkene som har hatt behov for en forholdsvis større utbygging/fornyelse av omsorgsplasser.

Figur 9. Antall omsorgsplasser med tilsagn om investeringstilskudd i 2008-2019 per 1 000 innbyggere i 2020, og totalt antall plasser i 2019 fordelt på fylker gjeldende fra 2020

Målgrupper

Den største andelen av plassene er gått til eldre eller personer med demens. De siste tre årene har andelen ligget på 80 prosent eller over (84 prosent i 2019).

Gruppen personer med utviklingshemming har de siste seks årene hatt en andel på mellom 12 og 19 prosent (13 prosent i 2019). Antall plasser er imidlertid det laveste som er registrert i denne perioden. Fra å ligge mellom rundt 350 og 450 de foregående år, var antall omsorgsplasser i 2019 262.

Fra 2017 til 2018 og 2019 har det vært omtrent en halvering av antall og andel omsorgsboliger for gruppen med rus- og/eller psykiske problemer (til 68 plasser eller 3 prosent i 2019). [6] Samtidig er ventelistene for kommunale boliger for målgruppen om lag halvert siden 2015, og en del kommuner har etablert nye småhus og økt bruk av ambulante team for gruppen, samt «Housing First» som bidrar til at flere kan bo i en ordinær bolig. Flere ting kan tyde på at tilbudet er bedre og at etterspørselen har gått noe ned.

Figur 10. Andel omsorgsplasser ment til de ulike målgruppene (2008-2019) Tilsagn

Aldersgrupper

Den største brukergruppen er i aldersgruppen over 67 år. I 2019 var 83 prosent av boenhetene ment for denne gruppen, 5 prosent av boenhetene var tiltenkt brukere under 25 år og 12 prosent av boenhetene for aldersgruppen 25 til 67 år. Fra 2014 har det vært en økning av andelen til de eldste (fra 77 prosent i 2014 til 83 prosent 2019).

Figur 11. Andel omsorgsplasser ment til yngre og eldre aldersgrupper (2008-2019) Tilsagn

Størrelse på bogruppene

Et mål er at utleieboliger, omsorgsboliger og sykehjem skal fremme normalisering og integrering. Investeringstilskuddet skal tilstrebe små bogrupper. Dette er viktig for å gi et godt og tilpasset tilbud til personer med demens og kognitiv svikt, men problemstillingen er også vært aktuell for omsorgsboliger for bl.a. personer med utviklingshemming. Vurderingen av hva som er en «god» størrelse i det enkelte prosjekt, vil imidlertid alltid gjøres ut fra en helhetsvurdering der ulike aspekter ved prinsippene for normalisering og integrering ses i sammenheng, jf. Husbankens dialogverktøy[7].

I målgruppen for personer med utviklingshemming utgjorde prosjektene med inntil 8 beboere 82 prosent av alle prosjektene til denne målgruppen. Utvides grensen til inntil 12 beboere omfattet dette 96 prosent av prosjektene i 2019. Andelen prosjekter med inntil 8 beboere har vært noe fluktuerende siden 2012, men med en tydelig vekst fra 2018 til 2019. De siste årene har det også vært vekst i andel prosjekter med opptil 12 plasser.

Figur 12. Omsorgsplasser med tilsagn til målgruppen utviklingshemmede, andel av prosjektene med opptil 8 og 12 plasser (2012-2019)

*Tellingen inneholder kun plasser ment til målgruppen utviklingshemmede i de ulike prosjektene. Siden noen prosjekter også inneholder plasser til andre målgrupper, kan andelene i figuren ovenfor være litt for høye.

Privat eie

I 2011 ble muligheten for videretildeling av tilskuddet til ikke-kommersielle aktører som kunne eie og drifte omsorgsplassene avviklet. Tilskuddet skal kun gå til kommunen, men kommunene står fritt til å inngå avtale med private om leie av sykehjemsplassene/omsorgs­boligene. Kommunen kan også kjøpe borettslagsandeler i nye byggeprosjekter og selge videre til aktuelle beboere.

I 2016 fikk totalt 12 prosjekter tilsagn der kommunen har oppgitt at det ikke er de selv som er oppført som eier. Dette omfattet totalt 301 omsorgsplasser, noe som er i overkant av 12 prosent av det totale antall plasser. Siden har antallet prosjekter vært lavere, og prosjektene har vært mindre. Antallet privat eide omsorgsplasser med tilsagn i 2018 og 2019 utgjorde 4 prosent av plassene hvert år.

Fotnoter