Kapittel 7Overordnet vurdering av mulige samfunnsøkonomiske nyttevirkninger og kostnadsdrivere

Helsedirektoratet har foretatt en foreløpig og overordnet vurdering av mulige samfunnsøkonomiske nyttevirkninger ved helheten av tiltak for å oppfylle krav i EHDS i Norge, og identifisert faktorer som det er sannsynlig vil ha betydning for de totale samfunnsøkonomiske kostnadene. Helsedirektoratet har ikke vurdert samfunnsøkonomiske kostnader og nytte av konkrete tiltak for å oppfylle enkeltkrav i EHDS. Dette vil være en del av det videre arbeidet.

Foreløpig vurdering av mulige samfunnsøkonomiske nyttevirkninger av helheten av tiltak for å oppfylle krav i EHDS

Kravene i EHDS innebærer en styrking av innbyggers rettigheter. Innbyggere skal få digital tilgang og bedre kontroll over egne helseopplysninger, og skal kunne dele helseopplysningene med behandlere. Det kan legge til rette for aktiv medvirkning i egen og næres helse, slik at innbygger kan ta gode helsevalg og gjøre mere selv for å avlaste helse og omsorgstjenesten.  

Samtidig skal helsepersonell få enklere tilgang til helseopplysninger, og EHR-systemer skal tilby dette via standardiserte teknologiske grensesnitt og på et felles utvekslingsformat. Det kan bidra til bedre grunnlag for helsefaglige vurderinger og diagnostikk i helsetjenesten og styrket samhandling mellom ulike helsetjenester. I neste ledd kan det bidra til bedre bruk av ressurser, økt kvalitet på pasientbehandling og redusert risiko for feilbehandling av pasienter. Et felles utvekslingsformat kan også bidra til å forenkle arbeidsprosesser og frigjøre tid for helsepersonell, leverandører, forskere og innovasjonsmiljøer med behov for tilgang til helseopplysninger og helsedata på tvers av virksomheter.

Krav i EHDS er også ment å bidra til bedre kvalitet på helsedata til sekundærbruk, blant annet statistikk, overvåking, forskning og innovasjon. Det kan bidra til bedre kunnskapsproduksjon og raskere og mer kostnadseffektiv utvikling av nye legemidler eller medisinske prosedyrer. Bedret kunnskapsproduksjon kan igjen bidra til at beslutningstakere tar beslutninger som bidrar til en mer effektiv styring av helsetjenesten, som indirekte kan påvirke kvalitet på behandling og kostnader i helsetjenesten på sikt.

Oppsummert er det flere mulige samfunnsøkonomiske nyttevirkninger som kan oppstå som følge av tiltak for å oppfylle helheten av krav i EHDS. Dette må vurderes nærmere i det videre arbeidet. Under har vi listet opp noen eksempler på mulige nyttevirkninger (listen er ikke nødvendigvis uttømmende):

• Reduserte helsetjenestekostnader for helsevirksomheter, for eksempel som følge av redusert risiko for feilbehandling og unngått unødvendig ressursbruk.
• Mindre manuelt arbeid for helsepersonell (redusert tidskostnad), for eksempel knyttet til innhenting av helseopplysninger fra andre EHR-systemer internt i en virksomhet og fra andre virksomheter.
• Økt helserelatert livskvalitet for pasienter, for eksempel som følge av redusert risiko for feilbehandling og/eller økt kvalitet på behandling.
• Reduserte kostnader for forskere, innovasjonsmiljøer og andre ved å skaffe tilgang til helsedata til ulike formål.
• Bedre ivaretakelse av innbyggers personvern og bedre informasjonssikkerhet knyttet til innbyggers helseopplysninger.
• Redusert usikkerhet/kostnader for EHR-leverandører som følge av større forutsigbarhet, blant annet med hensyn til bruk av standarder.
• Reduserte kostnader og enklere gjennomføring ved offentlige anskaffelser, som følge av at krav til tjenester og løsninger følger av EHDS og at leverandører har gjennomført en selvdeklarering og CE-merking på forhånd.
• Reduserte kostnader ved fremtidig integrering av tjenester og løsninger, for eksempel som følge av felles krav til format på datadeling.

EUs ambisjon om et sterkere indre marked kan også gi EHR-leverandører tilgang til et større europeisk marked. Det kan muligens påvirke interessen for å investere i selskap som opererer i det norske markedet, og gjennom dette tilbudet av og kvaliteten på tjenester og produkter som er tilgjengelig for norske helsetjenester, men dette er usikkert og vil avhenge av leverandørenes strategier og investorenes alternative investeringsmuligheter. Helsedirektoratet har ikke foretatt en nærmere vurdering av dette på nåværende tidspunkt.  

Foreløpig vurdering av faktorer med betydning for de totale samfunnsøkonomiske kostnadene ved tiltak for å oppfylle krav i EHDS

I påvente av EUs gjennomføringsrettsakter er det noe usikkerhet ved den endelige utformingen av alle detaljer i krav i EHDS. Alle helsevirksomhetene i helse- og omsorgstjenesten vil i praksis berøres av forordningen, men det er noe usikkerhet knyttet til hvor mange helseinformasjonssystemer som blir omfattet, i hvilken grad de blir berørt, og hvilke tiltak som må til for å tilfredsstille kravene. Det er derfor også usikkerhet ved de totale samfunnsøkonomiske kostnadene ved tiltak for å oppfylle helheten av krav i EHDS. Helheten av tiltak fremstår imidlertid omfattende, og tilsier at de totale kostnadene for samfunnet som helhet trolig vil bli høye.

Under oppsummerer vi kort foreløpige vurderinger av faktorer som det er sannsynlig vil ha stor betydning for de totale kostnadene ved tiltak for å oppfylle krav i EHDS i Norge:

• Det er mange aktører i Norge som berøres av EHDS: Dette inkluderer blant annet den sentrale helseforvaltningen, offentlige og private helsevirksomheter, kommersielle leverandører av digitale løsninger, og eiere av helseregistre og nasjonale e-helseløsninger. EUs definisjon av EHR-systemer er vid, og omfatter et stort antall systemer.
• Det endelige innholdet i kravene påvirker hvilke tiltak som blir relevante og hvor omfattende tiltakene blir: For eksempel vil EHR-leverandører bli truffet av mange ulike krav, og hvordan EU vil stille krav til ulike grupper av EHR-leverandører kan få stor betydning for de totale kostnadene, på grunn av det store antallet EHR-systemer som berøres.
• Å sikre innbygger digital tilgang til å utøve sine rettigheter: For eksempel vil innbyggere få digital tilgang til helseopplysninger i nye helsetjenesteområder som fastleger og helsestasjon, noe deres EHR-systemer ikke nødvendigvis er tilpasset for. Med EHDS vil trolig omfanget av sammenstilling av helseopplysninger fra ulike datakilder øke, men det avhenger av hvorvidt opplysningene skal sammenstilles. Videre vil omfang av datautveksling mellom innbygger og helsevirksomheter øke. Det vil skape behov for endringer i nasjonale innbyggertjenester, EHR-systemer herunder samhandlingsløsninger, og helseregister­forvaltning på flere områder. Det vil også øke behovet for kompetanse knyttet til faglig kommunikasjon og formidling av tolkning av helsedata. I tillegg kan det skape behov for investeringer i lokal infrastruktur, for eksempel økt nettverkskapasitet for å håndtere utveksling av store bildefiler. Det kan også bli aktuelt med pedagogiske tiltak, for eksempel veiledning, informasjonskampanjer, opplæring eller lignende, for å gi innbyggere informasjon om sine rettigheter til egne helseopplysninger.
• Hvordan helsepersonellets arbeidshverdag blir påvirket: Dersom tiltak for å oppfylle krav i EHDS fører til mer tidkrevende arbeidsoppgaver for helsepersonell, vil dette utgjøre en kostnad for samfunnet. For eksempel kan EUs krav til obligatoriske felt i utskrivningsrapporter eller pasientoppsummeringer innebære økt behov for å strukturere helseopplysninger sammenlignet med dagens praksis i Norge. Det er også en mulig risiko at helsepersonell bruker tid på å sette seg inn i opplysninger innbygger har registrert, men som ikke er relevante for å yte helsehjelp [29]. Eventuelle endringer i helsepersonellets arbeidshverdag kan også skape behov for ressurser til opplæringsaktiviteter.
• (Videre)utvikling av infrastruktur og tekniske løsninger: Det vil trolig oppstå betydelige kostnader knyttet til å videreutvikle tekniske løsninger, både EHR-systemer og samhandlingsløsninger. I tillegg kommer eventuelle innføringskostnader og endringer i drifts- og forvaltningskostnader. Det samlede behovet for videreutvikling og tilpasning i EHR-systemer kan legge beslag på kapasiteten til EHR-leverandørene, noe som kan påvirke andre utviklings­aktiviteter og andre tiltak på e-helseområdet negativt. På en annen side kan det i noen tilfeller bli mer aktuelt å erstatte dagens løsninger fremfor å videreutvikle dem, hvor nye løsninger vil kreve utviklingskostnader, men kan være forbundet med lavere fremtidige drifts- og forvaltningskostnader enn dagens løsninger. Felles krav til format på datadeling kan også bidra til fremtidige kostnader ved integrering av ulike tjenester og løsninger blir lavere enn det som ellers ville vært tilfelle.
• Merarbeid for helseforvaltningen og helseregisterforvaltere: Det vil bli et økt omfang av drifts- og forvaltningsoppgaver i den sentrale helseforvaltningen, for eksempel ved behov for nasjonale tilpasninger eller tilføyelser til europeiske formater og endringsarbeid innen kodeverk, terminologi og standardisering. På lenger sikt kan derimot omfanget av denne typen oppgaver bli lavere dersom Norge baserer seg på gjenbruk av felles europeiske løsninger med mindre behov for nasjonale tilpasninger i større grad enn i dag. I tillegg vil omfanget av drifts- og forvaltningsoppgaver for forvaltere av helsedata og helseregistre trolig øke.
• Nye myndighetsoppgaver: De nye myndighetsoppgavene vil medføre etableringskostnader, for eksempel rekruttering, opplæring, kompetansebygging og eventuelt lov- eller forskriftsarbeid. Det vil også medføre varig økte drifts- og forvaltningskostnader ved å utføre oppgavene, for eksempel personalkostnader, reisekostnader og eventuelle kjøp av varer og tjenester fra tredjepartsleverandører. Størrelsen på kostnadene vil avhenge av omfanget av oppgavene og/eller ambisjonsnivå. Norge kan legge til ytterligere myndighetsoppgaver, så lenge disse ikke kommer i konflikt med kravene fra EHDS.
• Ombygninger og omstillingskostnader for komplekse verdikjeder: Flere områder som berøres av EHDS har avhengigheter til andre aktører og tjenesteområder. For å oppfylle krav i EHDS kan det bli aktuelt med større ombygninger av komplekse verdikjeder. Det kan også bli behov for parallell drift av flere løsninger samtidig i en overgangsperiode, slik at det oppstår omstillingskostnader. Et eksempel er e-reseptkjeden. Her kan det blant annet oppstå kostnader til midlertidige mappingløsninger for å sørge for at dagens e-resepter tilfredsstiller krav i EHDS i en lang overgangsperiode.
• Positive og/eller negative synergier: De totale kostnadene kan bli høyere eller lavere enn summen av kostnadene ved enkelttiltak tilsier. Dette avhenger av mulighetene for positive synergier og risikoen for negative synergier ved kombinasjoner av ulike tiltak.
• Finansieringsmodell: Fordeling av ansvar for finansiering har betydning for hvor stor andel av kostnadene ved tiltak for å oppfylle krav i EHDS som skal finansieres over offentlige budsjetter, hvor finansiering over offentlige budsjetter innebærer en skattefinansieringskostnad for samfunnet. Det er helse- og omsorgsvirksomhetene som er kunder av EHR-leverandørene, og ikke staten. Et finansieringsbidrag fra staten er likevel relevant å vurdere, for eksempel hvis kostnadene aktørene påføres ikke veies opp av tilsvarende gevinster. I tillegg er tidslinjen utfordrende, og det er et gap mellom forventede kostnader og tilgjengelig EU-finansiering. Et stort antall EPJ-systemer som er integrert i nasjonale e-helseløsninger vil måtte endre kritisk funksjonalitet i løpet av forholdsvis kort tid [30]. Behovet og mulighetene for statlig finansiering bør vurderes nærmere i det videre arbeidet, og ses i sammenheng med hvilke kostnader og gevinster ulike aktører får ved tiltak for å oppfylle krav i EHDS.