7. Innsigelser i arealplanlegging ved interesser av nasjonal eller vesentlig regional betydning

En innsigelse skal være forankret i og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, for eksempel i lover, stortingsmeldinger, statlige planbestemmelser, statlige planretningslinjer, regionale planer og rundskriv. Det er ikke tilstrekkelig å vise til generelle nasjonale eller regionale føringer. Det må det gjøres en konkret vurdering. Det vises til Retningslinjer for innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven - Rundskriv H-2/14 som gir overordnede føringer og rammer for bruk av innsigelse i plansaker etter plan- og bygningsloven.

I dette kapittelet Innsigelser i arealplanlegging ved interesser av nasjonal eller vesentlig regional betydning framgår spørsmål av nasjonal eller vesentlig regional betydning eller som av andre grunner er av vesentlig betydning på folkehelseområdet, som skal vurderes i arealplanleggingen. Kravet til kunnskapsgrunnlaget varierer med plantype og type utbygging, og øker i takt med planens detaljeringsgrad.

Generelt gjelder at manglende kartlegging eller synliggjøring av verdier og interesser vanligvis ikke vil gi grunnlag for innsigelser, dersom den ikke gir mangelfullt beslutningsgrunnlag for ny arealbruk.

For noen sektorer gjelder særlige krav til dokumentasjon i planene ut over dette, bl.a. knyttet til spørsmålet om avsetting av hensynssoner, sikringstiltak mv.

For planer med krav om konsekvensutredning framgår utredningskravene av KU-forskrift og egne veiledere, og skal fastsettes i planprogram. Dersom dette ikke er fulgt opp i plan, gir det grunnlag for å vurdere innsigelser.

Det er en rekke innsigelsestemaer som kan ha positive eller negative effekter på helsen.

• Fylkesmannsembetene er eksplisitt tillagt innsigelsesmyndigheten for folkehelse og miljørettet helsevern.
• Fylkeskommunene har blant annet innsigelsesmyndighet på flere folkehelserelevante temaer.

Fylkesmannsembetene og fylkeskommunene har videre innsigelsesmyndighet på flere av de samme temaene. Oversikt over myndigheter med innsigelseskompetanse følger under «Veiledning». Det er viktig med god dialog mellom aktører med innsigelsesmyndighet på enkelttemaer, slik at den samlede belastningen på folkehelsen blir vurdert og ivaretatt.

Myndigheter med innsigelsesrett på folkehelseområdet, herunder på folkehelserelevante temaer, skal tidlig delta aktivt i planprosessene med kunnskap og veiledning om folkehelseforhold. Dette legger til rette for at kommunal planmyndighet best mulig kan ivareta viktige folkehelsehensyn og at innsigelse kan unngås.

Videre er det nødvendig at informasjon som er relevant for å kunne ta stilling til eventuell innsigelse senere i prosessen etterspørres så tidlig som mulig. Innsigelse skal brukes som virkemiddel når kommunen legger ut arealer til en bruk som er i strid med nasjonale og viktige regionale interesser, eller som av andre grunner er av vesentlig betydning for et innsigelsesorgans saksområde.

Dersom et planforslag berører nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn, kan innsigelse vurderes, jf. plan- og bygningsloven § 5-4. Det vil imidlertid bero på en konkret vurdering i den enkelte sak om en innsigelse skal fremmes. Innsigelsesmyndigheten skal legge følgende til grunn i vurderingen:

a) Vurdering av hvorvidt folkehelsehensyn er av nasjonal eller vesentlig regional betydning eller av andre grunner har vesentlig betydning

Vurderingen skal være kunnskapsbasert og begrunnet ut fra vedtatte nasjonale eller regionale mål, rammer og retningslinjer, være kommet til uttrykk i statlige styringsdokumenter slik som lover, stortingsmeldinger eller -proposisjoner, forskrifter, rundskriv, statlige planretningslinjer, regionale planbestemmelser, regionale planer eller overordnete kommunale planer. En tematisk gjennomgang av særlig viktige nasjonale og vesentlige regionale interesser på folkehelseområdet, og som ikke er tilstrekkelig ivaretatt i andre rundskriv, veiledere etc., framgår av avsnitt 3.

b) Føre-var prinsippet

Føre-var-prinsippet handler om håndtering av vitenskapelig usikkerhet, og kommer blant annet til anvendelse når manglende kunnskap ikke skal legges til grunn som begrunnelse for ikke å iverksette tiltak, alternativt iverksette tiltak. Føre-var-prinsippet forutsetter ikke at man skal la være å iverksette tiltak, alternativt iverksette tiltak for å oppnå null risiko, men en akseptabel risiko.

I et folkehelse- og bærekraftperspektiv innebærer føre-var-prinsippet ikke bare å vurdere hva som skal til for å forhindre helseskade og forebygge akutte situasjoner. Det handler også om å arbeide for å fremme og vedlikeholde befolkningens helse fremfor utelukkende å forhindre helseskade og at akutte situasjoner skal oppstå.

c) Planforslagets konsekvens for folkehelsen

I hvert enkelt tilfelle må det gjøres en vurdering av de konkrete negative virkningene som planforslaget kan ha for folkehelsen. Denne vurderingen skal være kontekstbasert. Det innebærer at kunnskap om den spesifikke sammenhengen (stedet, lokalmiljøet, fysisk og sosialt) planen inngår i, og eventuelle konsekvenser, skal legges til grunn.

Det er ikke tilstrekkelig at nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn er berørt. Konsekvensene må være av en slik karakter at innsigelse er nødvendig for å ivareta folkehelseinteresser. Enten ved at det enkelte tiltaket alene vil kunne gi slike virkninger, eller dersom tiltaket sammen med andre påvirkningsfaktorer medfører en samlet belastning som tilsier at innsigelse er nødvendig. Videre kan en tilsynelatende mindre sak reise viktige prinsipielle spørsmål, hvor valg av løsning kan ha presedensvirkning. Dette kan gi grunnlag for å fremme innsigelse.

Dersom det fremmes et planforslag uten at det foreligger tilstrekkelig kunnskap om hvilke virkninger det kan ha for folkehelsen, i den konkrete konteksten, bør innsigelsesmyndigheten tidligst mulig i planprosessen be planmyndigheten om å frambringe tilstrekkelig kunnskap. Fylkesmannen, fylkeskommunen og Sametinget skal bistå planmyndigheten med eksisterende folkehelsekunnskap. Dersom det i det aktuelle planforslaget ikke kan frembringes tilstrekkelig kunnskap, bør innsigelsesmyndigheten be om mulige endringer i planforslaget slik at negative konsekvenser for folkehelsen kan unngås, og vurdere innsigelse dersom slike endringer ikke blir gjort av planmyndigheten.

Manglende kunnskap er ikke automatisk et selvstendig grunnlag for å fremme innsigelse, med mindre det foreligger konkrete kunnskapskrav i lov, forskrift eller retningslinjer. Det må også foreligge en reell sannsynlighet for negative konsekvenser for nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn. I vurderingen av konsekvensene av planforslaget, må også den samlede belastningen på folkehelsen tas med. Se også pkt. b) om føre-var prinsippet.

d) Hvordan ivaretar planforslaget utjevning av kvalitet i fysiske omgivelser

I Planlovutvalgets utredning med lovforslag (NOU 2003:14), ble det fremhevet at god offentlig planlegging er viktig for å ivareta interesser som ellers står svakt, og at planlegging direkte eller indirekte skal bidra til en bedre fordeling av goder mellom ulike grupper.  Dette hensynet gjenspeiles blant annet i plan- og bygningslovens § 3 f om at loven skal fremme helse og motvirke sosiale helseforskjeller.

I hvert enkelt tilfelle må det gjøres en vurdering av fordeling av goder og ulemper som planforslag kan ha for utjevning av miljø- og samfunnsmessige vilkår for folkehelsen hos ulike grupper og/ eller lokalmiljøer, og vurderingen bør være kontekstbasert, jf. punkt c. Det er ikke tilstrekkelig at nasjonale eller vesentlige regionale folkehelsehensyn er berørt. I likhet med pkt. c) er det slik at konsekvensene må være av en slik karakter at innsigelse er nødvendig for å ivareta disse interessene, enten ved at det enkelte tiltaket alene vil kunne gi slike virkninger, eller dersom tiltaket sammen med andre påvirkningsfaktorer medfører en samlet belastning som tilsier at innsigelse er nødvendig.

e) Medvirkning

Plan- og bygningsloven stiller krav til medvirkning i planlegging etter loven. Kommunen har videre et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte, jf. § 5 andre ledd. Medvirkning er på samme måte et prinsipp etter folkehelseloven.

I hvert enkelt tilfelle må det gjøres en vurdering av om det er sikret aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Det må i denne sammenheng gjøres en vurdering av om alle berørte har blitt hørt, herunder om sårbare grupper og/ eller lokalmiljøer har deltatt.

f) Tiltakets samfunnsmessige nytte

Innsigelsesmyndigheten skal gjøre en avveining mot andre samfunnsinteresser som planen fremmer før det fattes en konklusjon om å fremme eller ikke fremme en innsigelse. Det skal være en høyere terskel for å fremme innsigelse mot en plan som legger grunnlag for tiltak som vurderes å være av vesentlig samfunnsmessig verdi, enn en plan som vurderes som mindre samfunnsnyttig.

En forsvarlig avveiing mellom folkehelsehensyn og annen samfunnsnytte forutsetter at kommunene sikrer at de ulike hensynene er godt beskrevet, konkretisert og dokumentert i planforslagene. Dersom planforslaget ikke har redegjort for disse forholdene på en tilfredsstillende måte, kan det være aktuelt å fremme innsigelse også mot tiltak hvor stor samfunnsmessig nytte er anført. Å etterspørre informasjon om dette tidlig i planprosessen er derfor viktig.

g) Muligheter for alternative løsninger og avbøtende tiltak

Innsigelse skal også vurderes med bakgrunn i om det finnes muligheter for å justere eller endre tiltaket, eller om det finnes alternative løsninger/ lokalisering eller mulighet for avbøtende tiltak som ut fra en samlet vurdering gir bedre samfunnsmessige resultater.

Innsigelsesmyndigheten skal derfor om nødvendig gjennom medvirkningsprosessen etterspørre utredning av relevante alternativer eller påpeke avbøtende tiltak som antas å være gjennomførbare. I hvilken grad de alternative løsningene er gjennomførbare og kostnadene knyttet til disse, skal også tas med i vurderingen.

Dersom det ikke finnes reelle alternativer eller avbøtende tiltak, vil dette svekke grunnlaget for innsigelse, forutsatt at de samlede fordelene med tiltaket vurderes å veie opp for de folkehelsemessige ulempene. Punktet skal spesielt ses i sammenheng med pkt. b) og føre-var prinsippet.

h) Samlet vurdering av fordeler og ulemper

På bakgrunn av en samlet vurdering etter pkt. a) – g) over, tar innsigelsesmyndigheten en beslutning om det skal fremmes en innsigelse eller ikke.

Under framgår en tematisk gjennomgang av særlig viktige nasjonale og vesentlige regionale interesser på folkehelseområdet som skal legges til grunn ved vurdering av planforslag. Det er temaer som i hovedsak ikke oppfattes tilstrekkelig ivaretatt i andre veiledere, rundskriv etc. Temaene er ikke en uttømmende gjennomgang av alle forhold som kan gi grunnlag for innsigelse på folkehelseområdet.

Bokvalitet og universell utforming

Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging. Forhold som kan gi grunnlag for innsigelse kan være:

• At planleggingen ikke sikrer gode nok uteområder, lysforhold og miljøkvalitet, i tråd med statlige normer og retningslinjer.
• At planleggingen ikke tar tilstrekkelig høyde for universell utforming og tilgjengelighet for alle.
• At planleggingen ikke tar tilstrekkelig hensyn til den delen av befolkningen som har lav mobilitet, herunder barn, eldre og personer med nedsatt funksjonsevne, med hensyn til nærhet mellom bolig, tjenester, service, kulturaktiviteter mv.

Barn og unge

Rikspolitiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i planleggingen. Forhold som kan gi grunnlag for innsigelse kan være:

• At arealer og anlegg som skal brukes av barn og unge ikke er tilstrekkelig sikret mot forurensning, støy, trafikkfare og annen helsefare.
• At det i nærmiljøet ikke finnes tilstrekkelige arealer hvor barn kan utfolde seg og skape sitt eget lekemiljø i tråd med statlige normer og retningslinjer.
• At kommunene ikke avsetter tilstrekkelige, store nok og egnede areal til barnehager og skoler. 
• At det ved omdisponering av arealer som i planer er avsatt til fellesareal eller friområde som er i bruk eller er egnet for lek, ikke skaffes fullverdig erstatning.

Lokal sosial bærekraft

I følge folkehelseloven § 4 skal kommunen blant annet fremme gode sosiale og miljømessige forhold, bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bidra til å beskytte mot uheldige helseforhold.

Det er etter hvert satt i gang flere områderettede innsatser knyttet til utsatte lokalområder i Norge. Utsatte områder kjennetegnes blant annet med opphoping av befolkningsgrupper med levekårsutfordringer, og områdene har ofte behov for fysisk opprusting. I et folkehelseperspektiv er det sentralt å legge til rette for en sosialt balansert utvikling av lokalmiljøer, herunder å forebygge og motvirke opphoping av grupper med levekårsutfordringer.

Utforming av fysisk omgivelser og lokalisering av ulike typer bygg og anlegg kan påvirke områders attraktivitet positivt eller negativt, herunder påvirke befolkningssammensetning i områder. På bakgrunn av dette vil forhold som kan gi grunnlag for innsigelse være:

• At det er overveiende sannsynlig at planleggingen kan bidra til å påvirke utsatte områders omdømme og attraktivitet negativt.
• At det er overveiende sannsynlig at planleggingen kan bidra til miljømessig urettferdighet og helserisiko.
• At det er overveiende sannsynlig at planleggingen kan bidra til segregering (geografisk opphoping av homogene populasjoner).
• At det er overveiende sannsynlig at planleggingen kan bidra til gentrifisering (beboere prises ut til fordel for mer velstående grupper).

Fysisk aktivitet

Gå- og aktivitetsvennlige nærmiljøer er ett av tre innsatsområder i Meld. St. 19 (2018–2019) Folkehelsemeldinga — Gode liv i eit trygt samfunn (regjeringen.no). Sammen om aktive liv – Handlingsplan for fysisk aktivitet 2020-2029 understreker fysisk aktivitet som et nasjonalt hensyn som skal ivaretas i planlegging etter plan- og bygningsloven. Forhold som kan gi grunnlag for innsigelse kan være:

• At planen motvirker effektiv framkommelighet for aktiv transport på overordnet nivå.
• At planen motvirker effektiv framkommelighet for aktiv transport i nærmiljøer, herunder kan skape barrierer for sammenheng i tur-, gang- og sykkelvegnett, naturområder, turdrag, friområder og parker, stikk-/snarveier ved utbygging.
• At planen ikke ivaretar trygghet og sikkerhet for gående, syklende og andre myke trafikantgrupper.
• At planen svekker muligheten for fysisk aktivitet og nærfriluftslivsliv i bo- og nærmiljøer. Det kan være reduksjon av felles arealer og/ eller svekkelse av kvaliteter på felles arealer. Fellesarealer kan f. eks. være parker, hundremeterskoger og andre grønne lunger, men også byrom, plasser og mer tilrettelagte aktivitetsarenaer knyttet til organisert og uorganisert aktivitet.

Andre folkehelserelevante temaer

Det vises til andre sektorers rundskriv / veiledere / retningslinjer / annet vedrørende ytterligere folkehelserelevante temaer (i alfabetisk rekkefølge). Hvilke folkehelserelevante tema som vil være aktuelle i andre sektorers rundskriv mv. vil variere fra situasjon til situasjon.

• Bane NOR: Veileder - nasjonale jernbaneinteresser i arealplanlegging
• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap: Retningslinjer for fylkesmannens bruk av innsigelse
• Klima- og miljødepartementet: Nasjonale og vesentlige regionale interesser på miljøområdet – klargjøring av miljøforvaltningens innsigelsespraksis
• Kommunal- og moderniseringsdepartementet: Veileder om barn og unge i plan og byggesak
• Mattilsynet: Mattilsynets innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven
• Norges vassdrags- og energidirektorat: Nasjonale og vesentlige regionale interesser knyttet til NVEs saksområder i arealplanlegging
• Riksantikvaren: Veileder. Kulturminner, kulturmiljøer og landskapplanlegging etter plan- og bygningsloven. Se kap. 3.4 innsigelse.
• Sametinget: Sametingets planveileder (veilederen revideres og er på høring)
• Statens vegvesen: Innsigelse