9. Beredskap

Ansvaret for beredskapsforberedelser og tiltak

Kommunen har ansvar for nødvendige beredskapsforberedelser og tiltak for å beskytte befolkningen.

Krav til kommunens helseberedskap fremgår av helseberedskapsloven, folkehelseloven, smittevernloven og lov om sosiale tjenester. Kommunens ansvar for tiltak i beredskapssituasjoner gjelder innenfor det ansvar og den myndighet kommunen er tillagt etter loven. Fylkeskommunen og staten har etter loven §§ 20 og 22 ansvar for beredskapsforberedelser og tiltak innenfor sitt ansvars og myndighet.

Kommunen skal i medhold av loven § 5 basere sin oversikt over folkehelsen på blant annet risikoforhold, og må som del av oversiktsarbeidet gjøre en risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på helsen og beredskapsplanlegging. Oversikten skal inneholde en vurdering av hvordan kommunen kan møte risikoforhold som utgjør en folkehelseutfordring i kommunen, herunder planbehov.

Risikoforhold som identifiseres og vurderes som folkehelseutfordring, skal i henhold til § 6 inngå som grunnlag for kommunens arbeid med planstrategi og kommuneplaner etter plan- og bygningsloven.

Beredskapsmessige vurderinger i kommunens systematiske folkehelsearbeid vil være en del av kommunens beredskapsforberedelser.

Beredskapsbestemmelsen knytter seg til ekstraordinære hendelser. Et kontinuerlig forhold som medfører en fare for helseskade, for eksempel radon i boliger, omfattes ikke av beredskapsbestemmelsene. En akutt hendelse som for eksempel en industriulykke som medfører stråling eller kjemikalieeksponering, vil komme inn under forhold som omfattes av beredskapsbestemmelsene. Det kan også være hvordan kommunen håndterer en situasjon der det avdekkes et forhold som i og for seg ikke er akutt, men som kan medføre en stor bekymring i befolkningen som må håndteres raskt, for eksempel at det oppdages høyere forekomst av kreft, jf. Prop. 90 L (2010-2011).

Der beredskap ivaretas av annet regelverk på en tilfredsstillende måte, vil dette regelverket primært måtte legges til grunn også innen folkehelse. Dette gjelder for eksempel smittevern etter smittevernloven og beredskap knyttet til stråling etter strålevernloven, jf. Prop. 90 L (2010-2011) punkt 16.5.1.

Krav til kompenserende tiltak

Bestemmelsen stiller krav at kommunen vurderer kompenserende tiltak i beredskapssituasjoner. Formålet med kravet er å sikre at konsekvenser for befolkningens helse, særlig for sårbare grupper, vurderes i beredskapssituasjoner.

Dette kan være tiltak for å forebygge ensomhet, legge til rette for aktivitet og sosialt samvær blant berørte og sårbare grupper mv. Kommunen må gjøre forholdsmessighetsvurderinger ved vurdering og gjennomføring av tiltak, dvs. at nytten av tiltaket må veies opp mot de negative konsekvensene.

Oversikt over befolkningens helse og livskvalitet, jf. § 5, vil være av betydning både ved forholdsmessighetsvurderinger av tiltak og ev. iverksetting av kompenserende tiltak. Videre vil det i en helsekrise være behov for å løpende oppdatere oversikten, slik at konsekvenser av tiltakene blir korrigert eller kompensert forløpende med andre tiltak, jf. loven § 7. Oversikten etter § 5 er dermed en viktig del av kommunens beredskap i beredskapssituasjoner.

I vurderingen av tiltak og kompenserende tiltak har kommunen også en plikt til å medvirke til at helsemessige hensyn blir ivaretatt av andre myndigheter og virksomheter, medvirke i gjennomføring av tiltak og plikt til å samarbeide med frivillig sektor, jf. § 4 tredje ledd.

Forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap

Kommunen skal sikre forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap. Krav til samfunnsmedisinsk kompetanse i kommunen følger av folkehelseloven § 7 c. Veilederen Kommuneoverlege – kommunens organisering av kommuneoverlegefunksjonen og samfunnsmedisinsk arbeid gir veiledning om kommuneoverlegefunksjonen som del av beredskapsarbeidet.

Kravet til forsvarlig samfunnsmedisinsk beredskap innebærer at kommunen må sikre at samfunnsmedisinsk kompetanse ivaretas på en forsvarlig måte i beredskapsarbeidet. Begrepet forsvarlighet er en rettslig standard, som innebærer at kravets innhold kan variere over tid, basert på faglig utvikling og samfunnsutvikling. Hva som er forsvarlig beror blant annet på faglig normering. Kommuneoverlegen skal gi faglige råd ved både beredskapsplanlegging, herunder arbeid med risiko- og sårbarhetsanalyser, utarbeidelse av beredskapsplaner og varslingsrutiner, og vurdering og iverksettelse av beredskapstiltak.

Hvordan de samfunnsmedisinske oppgavene løses på en forsvarlig måte må inngå i kommunens internkontroll. At kommunen har ansvar for de samfunnsmedisinske oppgavene, herunder helsemessig beredskap, innebærer bl.a. å gi kommuneoverlegen forutsetninger til å ivareta sine oppgaver. Dette kan både handle om organisatorisk plassering og delegasjon av myndighet, og at det er tilstrekkelig kapasitet. Kommunen kan vurdere planer for bruk av annen fagkompetanse og -personell til oppgaver som ikke må utføres av kommuneoverlegen, omplassering av andre ressurser til kommuneoverlegefunksjonen eller etablering av vaktordning når situasjonen tilsier at det er behov for det.

Kommunen må organisere oppgavene på en slik måte at beredskapsansvaret blir ivaretatt på en forsvarlig måte, eksempelvis

• for å kunne bistå kommunens kriseledelse under hendelser eller for at kommuneoverlegen skal kunne utøve hastemyndighet, jf. ny § 7a, og motta varslinger der lov eller forskrift angir kommuneoverlegen som varslingsmottaker, jf. § 29
• gjennom et tilstrekkelig antall kommuneoverlegestillinger
• interkommunalt samarbeid
• bruk av annen fagkompetanse som miljømedisin i tillegg til samfunnsmedisin for å håndtere samfunnsmedisinske oppgavene

Det må også foreligge planer for kontinuerlig bemanning, og for oppskalering av samfunnsmedisinsk kapasitet ved hendelser som krever flere ressurser over tid, for eksempel gjennom samarbeidsavtaler med andre kommuner, fastleger e.l.

Interkommunalt samarbeid kan gi bedre robusthet og kontinuitet, bedre faglig bredde og styrke lokale samfunnsmedisinske miljøer. Samarbeid om kommuneoverlegefunksjonen vil kunne bidra til større og sterkere faglige nettverk, bedre kvalitet og effektivitet, muliggjøre felles ressursbruk og raskere respons på hendelser og bidra til bedre tilgjengelighet for tjenestene som tilbys. Interkommunalt samarbeid kan være avgjørende for å rekruttere og beholde kommuneoverleger.

Beredskapsplan

I samsvar med folkehelseloven § 5 skal kommunene ha oversikt over helsetilstanden i befolkningen og faktorer som kan påvirke denne. Forskrift om miljørettet helsevern § 5 (lovdata.no) presiserer kommunens ansvar for risiko- og sårbarhetsanalyse (ROS-analyse) av faktorer i miljøet som kan ha negativ innvirkning på helsen og beredskapsplanlegging for miljørettet helsevern.

ROS-analysene skal gi grunnlag for kommunens beredskapsplaner, og helseberedskapsplanene skal ses i sammenheng med kommunens øvrige beredskapsplaner. Helseberedskapsplanene bør inneholde tilstrekkelige vurderinger og planer for informasjon, opplæring og veiledning av ulike ansatte med ansvar ved en hendelse.

Nødvendige tiltak ved miljøhendelser

Miljøhendelser defineres vidt og inkluderer hele CBRNE-området, i tillegg til hendelser som er rent fysiske og ikke inkluderer farlige stoffer (for eksempel jordskred, flom eller andre naturkatastrofer som kan få betydning for befolkningens helse). Den internasjonale fellesbetegnelsen CBRNE-hendelse omfatter hendelser med kjemiske, biologiske, radioaktive eller nukleære stoffer eller eksplosiver. Miljøhendelser er altså hendelser med både biologiske, fysiske eller kjemiske stoffer, eller ukjente miljøfaktorer. Fysiske faktorer omfatter også radiologiske og nukleære miljøfaktorer. Miljøhendelser er hendelser uavhengig av påvirkningsfaktor, og omfatter både ulykker, villede handlinger og andre situasjoner som kan utgjøre en helsetrussel. En miljøhendelse kan for eksempel være et utbrudd av sykdom eller enkelttilfeller av sykdom, kjemikaliehendelse, radioaktiv eller nukleær hendelse, eller annen miljøhendelse med ukjent opprinnelse.

Aktuelle hendelser kan være en kjemikalieulykke hvor det er fare for at befolkningen kan bli eksponert via luft, vann, mat eller grunn. Tiltak som bør planlegges for er hvor en skal hente kompetanse, personell, søke råd mv. for å gjøre en vurdering av mulig helseeffekt i befolkningen, iverksette tiltak for å begrense eksponering av befolkningen slik som varsling, evakuering, iverksette helseundersøkelser mv.

Bestemmelsen reflekterer kommunens tiltaksplikt ved en miljøhendelse eller mistanke om utbrudd av sykdom knyttet til helseskadelige miljøfaktorer. Kommunenes tiltaksplikt må ses i sammenheng med virkemidlene i folkehelseloven kapittel 3 (lovdata.no) og tiltaksplikten etter folkehelseloven § 7 (lovdata.no).

Varslingsplikt ved miljøhendelser, jf. forskrift om miljørettet helsevern § 6

Kommunen plikter å varsle statsforvalteren og Folkehelseinstituttet ved miljøhendelser som kan representere en trussel for befolkningens helse. Varslingen skal sikre at Folkehelseinstituttet får kunnskap om hendelser som kan påvirke befolkningen helse, og dermed kan vurdere hendelser fra et nasjonalt perspektiv og kan bistå kommuner og andre aktører med sin kompetanse. Kommunens generelle beredskapsordninger vil kunne ivareta kommunens varslingsplikt. Varslingsplikten fra kommunen til Folkehelseinstituttet ligger til kommunen som sådan, men i mange tilfeller bør også kommunelegen kontaktes for å kunne koordinere eventuelle kommunale tiltak på helsesiden.

Se merknader til forskrift om miljørettet helsevern § 6.