Strategi for Helsedirektoratets sentrale helseregistre

Forord

Sentrale helseregistre er opprettet med hjemmel i helseregisterloven paragraf 8-11. Registrene er etablert av den sentrale helseforvaltningen for å ivareta landsomfattende funksjoner.

Det finnes 18 slike registre i Norge, der 16 er underlagt Helse- og omsorgsdepartementets (HOD) styring, mens Forsvarsdepartementet og Riksarkivet har de resterende.

Helsedirektoratet har med Norsk pasientregister (NPR fra 2008) og Kommunalt pasient- og brukerregister (KPR fra 2017) de to mest omfattende sentrale helseregistre med hensyn til aktivitetsdata fra norske helse- og omsorgstjenester.

NPR og KPR er opprettet med hjemmel i helseregisterlovens paragraf 11 og kan derfor samle inn og behandle direkte personidentifiserbare helseopplysninger uten krav til samtykke (med noen unntak for KPR). NPR og KPR har videre hjemmel i egne forskrifter, hhv. Norsk pasientregisterforskriften og Forskrift om kommunalt pasient- og brukerregister.

Helsedirektoratet har etter oppdrag i tildelingsbrev fra HOD utarbeidet egen strategi for direktoratets sentrale helseregistre med personidentifiserbare opplysninger uten krav til samtykke.

Helsedirektoratets helseregisterstrategi er utarbeidet på oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet i Tildelingsbrev for 2021.

Helsedirektoratet har et omfattende samfunnsoppdrag, der data og informasjon fra våre nasjonale helseregistre er en forutsetning for direktoratets måloppnåelse på flere områder. Strategien er utarbeidet av Divisjon digitalisering og helseregistre. Den er bredt forankret i direktoratet og besluttet av Helsedirektøren i ledermøte den 09.11.21.

Oslo, 09.11.2021

Jan Arild Lyngstad Olav Isak Sjøflot

Sammendrag

Helsedirektoratets helseregisterstrategi har tre hovedområder – Bredere kunnskapsgrunnlag, hyppigere oppdaterte data og dokumentert datakvalitet.

Helsedirektoratets sentrale helseregistre skal videreutvikles på disse hovedområdene ved å utnytte moderne datahåndterings- og analysemetoder og verktøy. I tillegg skal vi styrke direktoratets prosesser og kunnskap om bruk av helsedata i alle deler av organisasjonen.

Vi har identifisert flere tiltaksområder som må gjennomføres for å realisere registerstrategien. Det legges her vekt på revisjon av overordnet registerforvaltning, informasjonssikkerhet, kultur og organisering.

Helsedirektoratet har allerede etablert automatisk innrapportering og har mandat til å høste data fra alle offentlig finansierte helsetjenester. Videre utvikling innebærer økt samarbeid om innhold i registrene og en satsing på tilgang til et bredt kunnskapsgrunnlag for hele Helsedirektoratet og andre brukere innen helseforvaltningen.

Samlet sett gir strategien retning for våre nasjonale helseregistre de neste fem år. Strategien gir også grunnlag for Helsedirektoratets høyeste prioriterte forslag til Store satsinger ("Helseregister 2026"), som beskriver økonomiske og administrative konsekvenser.

Bakgrunn og oppdrag

Bruk av helsedata til planlegging, styring og kunnskapsbasert praksis bidrar til å etablere og styre velferds- og helsetjenester av høy kvalitet. Gode løsninger for sikring av høy datakvalitet og automatisert innsamling av data er viktige forutsetninger for å gi nasjonale, regionale og lokale styringsgrunnlag, for både primær- og spesialisthelsetjenestene. Målrettet bruk av helsedata gir verdifull informasjon og bidrar til å møte nåværende og fremtidige behov innen sektoren.

Myndighetenes evne til å anvende data fra helsesektoren er avgjørende for å treffe gode beslutninger og gi retning. Dette forutsetter at sentrale helseregistre har fullmakter til å samle inn data som er relevante for ulike deler av myndighetsutøvelsen, finansiering, virkemiddelbruk, kvalitetsindikatorer og tilsyn mv. Koronapandemien har videre vist hvor viktig det er å ha mulighet til å samle data fra ulike områder der styringsinformasjon ikke utelukkende har sin kilde i aktivitetsdata, men også i data om tjenestenes kapasiteter og kapabiliteter for beredskapsformålet.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har i sitt tildelingsbrev for 2021 tydeliggjort den grunnleggende verdien i sentrale helseregistre og gitt Helsedirektoratet oppdraget:

I oppdraget til Helsedirektoratet peker Helse- og omsorgsdepartementet på direktoratets helseregistre som en viktig kilde til å understøtte øvrige oppgaver i direktoratet og oppnå bedre samlet måloppnåelse.

Helsedirektoratet arbeider for at alle i Norge, uavhengig av alder, kjønn, etnisitet, utdanning og inntekt skal ha god helse og et så godt liv som mulig. Helsedirektoratet skal bidra til:

• Bedre kvalitet i helse- og omsorgssektoren
• Redusere forskjellene i helse og levekår
• Fremme faktorer som gir god helse i befolkningen
• Utvikle en helhetlig nasjonal helseberedskap

Helsedata og helseinformasjon kan benyttes i alle deler av direktoratets samfunnsoppdrag, men det krever både kunnskap og gode prosesser for å sikre at potensialet i våre helseregistre realiseres.

Helseregisterstrategien berører primært våre samfunnsoppgaver og er derfor innrettet på aktører med ansvar for styring, beslutningsstøtte, finansiering og beredskap. Samtidig treffer registerstrategien innrapporterende enheter og deres leverandører, da direktoratet har en myndighetsrolle som både peker på hva som skal rapporteres og iverksetter tiltak når rapportering rikke er i henhold til myndighetenes standarder.

Strategien er også relevant for andre brukere av helsedata, spesielt innen forskning og næringsutvikling. Dette ivaretas primært i regi av Helsedataservice (HDS) og Helseanalyseplattform (HAP) ved Direktoratet for e-helse, samtidig som Helsedirektoratet stiller helseregisterdata til rådighet for HDS og HAP i form av egne dataprodukt. Her bidrar strategien med en tydelig sammenheng til etableringen av HDS og HAP.

Innsikt og behov

Strategien er utarbeidet etter bred innsiktsfase i Helsedirektoratet hvor forventninger, behov og muligheter er belyst. I tillegg har departementet i oppfølgende møter understreket at våre leveranser til eksterne parter med behov for styringsdata, må inkluderes i innsiktsfasen. Det er derfor gjennomført intervjuer med RHF, Direktoratet for e-helse ved HDS og HAP, KS, kommunerepresentanter, FHI og SKDE.

Oppdraget er videre koordinert med Direktoratet for e-helses oppdrag om automatisk rapportering, der direktoratene har hatt flere møter for å avklare eventuelle overlapp og utveksle faktagrunnlag.

Innspill og behov er hentet fra relevante miljø internt og eksternt, der både storbrukere og fremtidige brukere har bidratt. Strategiarbeidet er også drøftet i fagmøtene for NPR og KPR der RHF-ene, kommuner og KS er representert.

De mest sentrale behov som fremkommer på tvers av alle interessenter er:

• Bredere datagrunnlag, både aktivitetsdata, kapasitetsdata og pasientrapporterte data.
• Hyppigere oppdatert og tilgjengeliggjøring av data til analyse
• Bedre dokumentering av datakvalitet og metadata
• Forløpsanalyser og pasientorienterte koblinger på tvers av kildene
• Tettere knytning mellom helseregistrene og øvrige deler av direktoratet
• Nær sammenheng mellom registerutvikling og helsepolitiske endringer
• Enklere tilgang til data uten omfattende saksbehandling og ventetid
• Registerdata som grunnlag for å evaluere nye helsetjenester
• Bruk av kunstig intelligens, som maskinlæring og andre avanserte modelleringer av store datamengder.
• Bruk og tilgang til helsetjenester i ulike sosioøkonomiske grupper i befolkningen og i ulike innvandrergrupper.

Utviklingsretning for direktoratets helseregistre

Direktoratet har med bakgrunn i innsiktsfasen og behovskartlegging identifisert fem strategiske utviklingsretninger for helseregistrene:

• Bredere kunnskapsgrunnlag. Helsedirektoratets samfunnsoppdrag spenner over hele helsetjenesten. Registrene må derfor inneholde data fra alle relevante områder og utvide sitt datainnhold.
• Hyppigere oppdaterte data. Samfunnet og helsesektoren er i endring og mange trenger hyppigere data for å følge med og styre sektoren. Helsemyndighetenes kunnskapsgrunnlag må være oppdatert, relevant og tilgjengelig for å danne grunnlag for gode beslutninger.
• Dokumentert datakvalitet. Dokumentert datakvalitet styrker beslutninger og øker kunnskap. Ved å utarbeide kvalitetsvurderinger og synliggjøre faktisk kvalitet, leverer Helsedirektoratet grunnlag for bedre datakvalitet fra de rapporterende enhetene i sektoren.
• Datahåndtering og analyse. Registerdata skal være mer tilgjengelig for hele Helsedirektoratet. På denne måten forbedres leveransene. Registerdata muliggjør datadrevne beslutninger i helseforvaltningen. Disse datagrunnlagene tilpasses ulike perspektiv for å understøtte og øke samlet måloppnåelse i direktoratet og sektoren i stort.
• Prosesser og samhandling. Helsedirektoratet vil øke bruken av helsedata og informasjon fra direktoratets nasjonale helseregistre. Helseregistrene skal være en god samarbeidspartner som bidrar tidlig i prosesser der direktoratet og andre behovshavere kan øke sin måloppnåelse ved å anvende helsedata.

Samlet svarer disse opp Helse- og omsorgsdepartementets bestilling om hvordan helseregistrene kan understøtte Helsedirektoratets øvrige oppgaver, innrettes med sikte på bedre samlet måloppnåelse for direktoratet og som bidrag til direktoratets fire overordnede utviklingsområder (Brukeren først, Gode analyser, Digitalt førstevalg og Effekt helt ut).

Registerstrategien gir retning for de neste fem år. Deler av utviklingen fordrer interne prosesser og prioriteringer i direktoratet, mens andre deler også forutsetter betydelig satsning i kommende budsjettperioder, samt koordinering og samarbeid mellom etatene og tjenesten. Helsedirektoratets innspill til Store satsinger ("Helseregister 2026") beskriver dette utførlig.

Bredere kunnskapsgrunnlag

Strategisk mål: Helsedirektoratets helseregistre skal ha tilgang til og kunne levere alle typer relevante data til prioriterte informasjonsområder. Vi skal legge til rette for bredere analyser og oppdatert styringsgrunnlag på prioriterte områder.

Strategisk utvikling knyttet til bredere kunnskapsgrunnlag

Helsedirektoratets helseregistre inneholder aktivitetsdata fra helse- og omsorgstjenesten, men kvalitative data og pasientrapporterte data mangler og er etterspurt i helseforvaltningen. Helsedirektoratet etterspør også data knyttet til pandemihåndtering, som omhandler kapasitet. Dette er i dag ikke del av ordinær helseregisterforvaltning og krever høy grad av manuell innrapportering i beredskapssituasjon. Det er også usikkert hvorvidt gjeldende registerforskrifter for NPR og KPR hjemler innsamling av ressurs- og kapasitetsdata utenom i nasjonal beredskapssituasjon.

Det er mangler i eksisterende datagrunnlag som sikrer gode kvalitetsindikatorer, eller etablering av disse, for eksempel innen habilitering og rehabilitering, psykisk helse og rus, demens, ernæringsoppfølging, samt folkehelse og forebyggende aktivitet (BMI, vekt, blodtrykk, kolesterol, pasientrapporterte data mfl.). En rekke brukere ønsker også å koble ulike typer data på tvers av spesialist- og primærhelsetjenesten for å kunne følge med på kvalitet og pasientsikkerhet. I tillegg er det ønskelig med data om lokasjon og detaljerte geodata, for å analysere befolkningens geografiske tilgjengelighet til ulike helsetjenester. Slike koblinger er også en forutsetning for å understøtte satsingen på helsefellesskap. Det juridiske rammeverk er en sentral forutsetning, der mandatene må videreutvikles i samarbeid med HOD.

Helsedirektoratet skal samarbeide tett med eksterne aktører om innhold i NPR og KPR for å støtte opp om brukeres behov for data og samtidig redusere rapporteringsbyrden i sektoren. Eksterne brukere skal involveres i arbeidet med å definere innholdet i Helsedirektoratets nasjonale helseregistre. Dette er fremtredende fra nasjonale kvalitetsregistre, som i stor grad baserer sitt innhold på manuell innrapportering. Her har Helsedirektoratet over tid utviklet Nøkkelregisterfunksjon, der innhold fra NPR og KPR overføres ulike kvalitetsregistre og lovfestede sentrale helseregistre i FHI og Kreftregisteret.

I Helsedirektoratets satsing på digitalisering, utvikles det løsninger for operative styringsdata. Her er det ønskelig å koble data fra disse områdene med data fra helseregistrene. Slik kan helseregistrene støtte digitalisering og bidra til effektivisering på krevende områder som refusjoner, tilskudd, samt autorisasjon og godkjenning av personell.

Hyppigere oppdaterte data

Strategisk mål: Helsedata må samles hyppigere som grunnlag for å følge med på og legge til rette for utvikling av helsesektoren. Grunnlaget sikrer også mer effektiv og lik helsetjeneste uansett bosted

Strategisk utvikling knyttet til hyppigere oppdaterte data

Det er behov for hyppige oppdaterte data som kan gjøres tilgjengelig raskt. Der RHF-ene tidligere har mottatt tertialvise og årlige forsendelser ønsker de nå månedlige og ukentlige dataoverføringer. SAMDATA var tidligere en årlig produksjon; fremover har Helsedirektoratet behov for hyppigere leveranser til nasjonale kvalitetsindikatorer og løpende behov for oppdatering av publikumstjenester publisert på www.helsenorge.no om pakkeforløp, ventetider, fritt sykehusvalg, mv.

Nasjonal helseberedskap er avhengig av bred og rask tilgang til relevante data og sammenstilt informasjon. For å kunne følge med på situasjonen ute i tjenesten og foreta beslutninger på mest mulig oppdatert datagrunnlag er det av stor betydning å ha en daglig oppdatering av aktivitet i helsetjenesten. Helsedirektoratet vil også vesentlig lette analysearbeidet under og umiddelbart i etterkant av en krise for å få en mest mulig korrekt beskrivelse og tallfesting av konsekvensene for helsetjenestene og befolkningen. Direktoratet vil prioritere løsninger som håndterer innsamling og utveksling av store datamengder i ulike beredskapssituasjoner. God implementering av nasjonale standarder er en forutsetning for å kunne gjøre slike grep, og her vil vi samarbeide tett med våre søsteretater og øvrige nasjonale standardiseringsorganer for å få dette på plass.

Hyppig innrapportering setter store krav til arkitektur for sending, transport, mottak, lagring og kontroll av data, inkludert sikkerhet og personvern. Helsedirektoratet har startet en større omlegging som skal håndtere daglig og løpende innrapportering, men det er en stor strategisk satsing som berører opp mot 20 000 rapporterende institusjoner, deres leverandører, infrastrukturen som er bygget i Norsk Helsenett (NHN) og standardiseringen fra Direktoratet for e-helse. Det er stor variasjon og et betydelig løft å sikre hyppig innrapportering og sikker tilgjengeliggjøring – Helsedirektoratet har lang erfaring og tung kompetanse på dette området og vil være i førersetet for denne utviklingen.

Dokumentert datakvalitet

Strategisk mål: Vi tilbyr datagrunnlag som øker presisjon i analyser, beslutningsstøtte og styring.

Strategisk utvikling knyttet til dokumentert datakvalitet

Et av de store fortrinnene til Helsedirektoratets helseregistre er informasjonsmodellen, som beskriver rapporteringsformatene fra helsetjenestene. Modellen understøtter automatisert rapportering, nøkkelregisterfunksjon og automatisert kontroll av data. Dette er etablert i Helsedirektoratet og det er av stor strategisk verdi å sikre at også rapporterende enheter kan etablere tilsvarende validering i det data registreres.

Når helsepersonell får tilgang til validering i registreringsøyeblikket, vil dette gi stor effekt på datakvalitet. Dette reduserer behovet for krevende feilretting og gir totale sett betydelige samfunnsgevinster. Dette er en sentral satsing i Helsedirektoratet og skal opprettes som del av nytt kompetansesenter. Kompetansesenteret vil blant annet samarbeide strategisk med Direktoratet for e-helse og sektoren om å implementere internasjonale standarder for norske forhold.

Vi vil satse på standardisering og harmonisering. Dette er avgjørende for kvaliteten i data som registreres i helsetjenestene. Faglige kodeverk, som ICD-10, SNOMED CT, ICPC-2, mfl., er i stor grad standardisert internasjonalt og data samles inn med forholdsvis god datakvalitet på disse områdene i Norge. Utfordringen er større for de nasjonale administrative og tjenestespesifikke kodeverkene, der det er etterslep med hensyn til revisjoner. Slike revisjoner er nødvendige bl.a. for å kunne følge opp helsepolitisk styrte endringer i tjenesten og er en forutsetning for at helsemyndighetene skal kunne evaluere pågående satsinger.

Våre brukere trenger videre metadata om kvalitet på registerdata. Dette utvikles som del av leveransene til Helseanalyseplattformen og vil kunne gjenbrukes av andre etater, helsetjenester og nasjonale kvalitetsregistre. Dette er informasjon som skal være enkelt tilgjengelig.

Datahåndtering og analyse

Strategisk mål: Vi tilbyr oppdatert analysegrunnlag når det er behov. Datagrunnlag tilpasses ulike perspektiv for å understøtte og øke samlet måloppnåelse i direktoratet og sektoren i stort

Strategisk utvikling knyttet til datahåndtering og analyse

En av de største endringene i helsetjenestene siste ti år, er styrt og økt samhandling mellom ulike nivå i helsetjenestene. Samhandlingsreformen er sentral del av dette og har blitt fulgt opp av en rekke tiltak, som pakkeforløp, helsefellesskap, kommunale akutte døgnposter, mv.

Med endringer i tjenestene følger behov for endret datahåndtering og måten datagrunnlag utarbeides på, slik at myndighetene kan følge med på utviklingen og videreutvikle finansieringsordninger. Målene om innsamling av bredere datagrunnlag og utvikling av datamodeller hvor pasient-objektet danner utgangspunkt for dataprosesseringen, understøtter styringsinformasjon og finansiering til pasient- og forløpsorienterte tjenester.

Brukere av Helsedirektoratets helseregistre får tilgang til data i en eller flere kanaler, blant annet gitt føringene i GDPR. En del data gjøres tilgjengelig i åpne kanaler som helsedirektoratet.no og helsenorge.no mens andre er tilgjengelig bak pålogging. Atter andre får data etter søknad eller konsesjon. Søknader om engangsutleveringer og konsesjoner for løpende leveranse er tidkrevende og komplekse, noe som kan innebære ventetid.

Data skal i større grad være tilgjengelig uten saksbehandling, brukerne skal være mer selvhjulpne. Samtidig skal personvernet sikres i henhold til direktoratets strategier og målbilder for informasjonssikkerhet og personvern. Anonymiseringsmetodikk og effektiv tilgangsstyring for roller knyttet til organisasjoner med avklart behandlingsrett er sentrale utviklingsretninger.

Direktoratet vil fortsette satsinger på kunstig intelligens, der registerdata er ett av områdene som utforskes. Ny teknologi kan anvendes på en rekke måter. Det spenner fra kvalitetskontroll på data i mottak til avansert modellering og prediksjonsanalyse på data som er ferdig validert, beriket og klargjort for bruk.

Prosesser og samhandling

Strategisk mål: Registerdata skal være mer tilgjengelig for hele Helsedirektoratet. På denne måten forbedres leveransene. Kunnskap om registerdata forsterker datadrevne beslutninger i helseforvaltningen.

Strategisk utvikling knyttet til prosesser og samhandling

Det skal etableres tjenester som gjør at helseregisterdata i større grad benyttes av avdelingene i Helsedirektoratet. Registeropplysninger er sentral i direktoratets "følge med arbeid", herunder SAMDATA, nasjonale kvalitetsindikatorer og pasientsikkerhet.

For det overordnede strategiske målet "effekt helt ut" ønsker man å lage indikatorer for å måle at tiltak, tjenester og produkter direktoratet tilbyr blir brukt og har ønsket effekt. Helsedirektoratet kan også benytte data fra helseregistre og analyse i dialog med innbyggere og helsepersonell for å forenkle samhandlingen og oppfylle rettigheter på en enklere måte.

Vi skal komme tettere på interne og eksterne miljøer som i liten grad benytter data fra helseregistrene og sikre gevinster ved å innovere med henblikk på økt digitalisering og/eller automatisering.

Helseregistrene vil sikre samspill i mer formaliserte strukturer. Dette kan være arenaer med gjensidig læring og innspill til prioritering av nye dataområder og satsinger. Helsedirektoratet vil vurdere faste møter i årshjul, med tidlig varsel om kommende planer, der monitorering og effektmål ved hjelp av helseregisterdata kan være aktuelt.

Helseregistre skal være tettere på det helsepolitiske landskapet. I nye oppdrag og reformer må det vurderes om/hvordan registerdata kan bidra til vellykket implementering. Helsedirektoratet vil samle planlegging av normerende og monitorerende aktivitet, for å tidligere kunne avklare behov for endret innrapportering av data, øke forutsigbarhet for rapporteringsenheter og raskere lansering av viktige publikumstjenester.

Støtteområder i registerstrategien

Registerstrategien er avhengig av flere støtteområder på tvers av de fem utviklingsretningene. Det er identifisert tre støtteområder som utpeker seg:

• Registerforvaltning. Omgivelsene har høye forventninger til at det skal leveres mer data på nye måter. Direktoratets helseregistre befinner seg i en kontinuerlig utvikling, men har utfordringer med at ledetiden er noe lang. Det brukes mye tid og ressurser på å realisere nye leveranser i nye løsninger. Her er det strategisk avgjørende å definere rammer for registerforvaltningen, både mht. prosesser og teknologi.
• Informasjonssikkerhet og personvern.  Helsedirektoratet skal motta og tilgjengeliggjøre data hyppigere og må videreutvikle tjenester, registerplattform og prosesser, slik at våre høye krav til sikkerhet og personvern fortsatt ivaretas. Vi sørger for at forventinger til økt og utvidet datatilgang for brukere ivaretas side om side med kravene til informasjonssikkerhet og personvern.
• Kultur og organisering. Vi legger til rette for innovasjon, faglig utvikling og underbygger koordinering og prioritering av ressurser på tvers av aktiviteter og leveranser. Endringsbehov forankres og ledes tydelig i avdelingen og seksjonene har et omforent og felles eierskap til utviklingsretning, strategiske mål og tiltak.  

Disse er også inkludert i tiltaksoversikten, som er vist i Vedlegg 1 sammen med tiltak for de fem utviklingsretningene.

Vedlegg 1 - tiltak

Tiltakene er listet for hvert utviklingsområde

Bredere kunnskapsgrunnlag

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for stadige utvidelser av registrene med nye verdier, data og tjenesteområder.

Hyppigere oppdaterte data

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for raskere innrapportering og tilgang til helsedata.

Dokumentert datakvalitet

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for bedre kvalitet og økt presisjon i analyser og beslutningsgrunnlag.

Datahåndtering og analyse

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for enklere tilgang til helsedata og analytiske tjenester, samtidig som personvern og informasjonssikkerhet ivaretas.

Prosesser og samhandling

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for økt måloppnåelse i Helsedirektoratets samlede samfunnsoppdrag.

Registerforvaltning

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for å definere rammer for registerforvaltningen, både mht. prosesser og teknologi.

Informasjonssikkerhet

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for å tilrettelegge infrastruktur og prosesser slik at helsedata kan oppdateres og deles hyppigere.

Kultur og organisering

Tiltakene til dette strategiske utviklingsområdet gjenspeiler behovene for å organisere og motivere medarbeidere i direktoratets helseregistre, samtidig som eierskap, rammer og strategisk retning for prosjekter tydeliggjøres i seksjoner og avdeling.