8. Pasient- og brukerombud

Helsedirektoratets kommentarer

Pasient- og brukerombudet (ombudet) har to formål.

De skal være pasientenes og brukernes talerør og ivareta pasientenes og brukernes interesser og deres rettssikkerhet overfor helse- og omsorgstjenesten. Dette gjelder både enkeltpersoner og grupper av pasienter og brukere med sammenfallende behov.

Ombudet vil gjennom sitt arbeid kunne få kjennskap til strukturelle forhold og gjentatte negative hendelser i helse- og omsorgstjenesten. Ombudene skal derfor også arbeide for å bedre kvaliteten i helse- og omsorgstjenesten. Ombudene skal ikke bare opptre etter anmodning fra pasienter og brukere. De skal også ivareta pasientenes og brukernes behov på eget initiativ og ta tak i kritikkverdige forhold, uten at noen har gjort dem spesielt oppmerksom på det. Videre kan ombudet utgi rapporter med utgangspunkt i henvendelser fra pasientene og brukerne. I sitt kvalitetsarbeid skal ombudet også ha oppmerksomheten rettet mot endringer i den offentlige helsetjeneste som kan føre til redusert kvalitet i helse- og omsorgstilbudet. For denne måloppnåelse er det av betydning at ombudene har kontakt med andre relevante aktører med tanke på samarbeid og avgrensning av oppgaver.

Virkeområdet til ombudet gjelder både den statlige spesialisthelsetjenesten, den kommunale helse- og omsorgstjenesten og den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. 

Virkeområdet ble utvidet til også å omfatte kommunale helse- og sosialtjenester fra 1. september 2009. Fra samme tid ble navnet endret til Pasient- og brukerombud. Enkelte tjenester som miljørettet helsevern, økonomisk stønad og kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad ble ikke innlemmet i ordningen. Disse områdene ligger også utenfor ombudets arbeidsområde i dag, se § 8-2.

Fra 1. januar 2020 er pasient- og brukerombudsordningen videre utvidet til å omfatte fylkeskommunale tannhelsetjenester. Dette inkluderer både tannhelsetjenester utført av fylkeskommunens egne ansatte og av private tannleger og tannpleiere etter avtale med fylkeskommunen. Utvidelsen omfatter også voksne selvbetalende pasienter som mottar tannhelsehjelp fra den fylkeskommunale tannhelsetjenesten, men tannbehandling utført av privat tannhelsepersonell uten avtale med fylkeskommunen, omfattes ikke.

Det finnes pasient- og brukerombud i hvert fylke og de har en felles informasjonsside på deres nettsider: www.pasientogbrukerombudet.no.

Helsedirektoratets kommentarer

Første ledd fastslår at staten har ansvaret for pasient- og brukerombudsordningen. Det er Helsedirektoratet som er arbeidsgiver for ombudene. Direktoratet har ansettelsesmyndighet, herunder myndighet til å vurdere kvalifikasjonskrav. Staten har finansieringsansvaret for ordningen, og skal dekke alle utgifter til ombudets virksomhet. For pasientene og brukere er tjenesten gratis.

Pasient- og brukerombudets arbeidsområde er den offentlige helse- og omsorgstjenesten.

Den statlige spesialisthelsetjenesten omfatter helsetjenester som krever tilgang til spesialisert kunnskap og ressurser, og som det ut i fra faglige og økonomiske hensyn er hensiktsmessig å ha et samlet ansvar for i spesialisthelsetjenesten. Se nærmere om dette i rundskriv til spesialisthelsetjenesteloven, IS-5/2013. Begrepet omfatter både helsetjenester som tilbys av helseforetak og som helseforetak kjøper fra private tjenesteytere og spesialister, både i Norge og i utlandet. Spesialisthelsetjeneste kan sies å være et samlebegrep på de helsetjenester som en ikke har funnet hensiktsmessig å pålegge kommunene ansvaret for. Hva som er hensiktsmessig her vil kunne endre seg over tid, både på grunn av den medisinske utvikling og organisatoriske endringer. Helsetjenestens oppgaver har gjerne blitt definert som enten spesialisthelsetjeneste eller primærhelsetjeneste. Begrepet spesialisthelsetjeneste må derfor sees i sammenheng med den faktiske oppgavefordeling mellom nivåene.

«Statlig spesialisthelsetjeneste» må tolkes utvidende slik at tjenester som finansieres av det offentlige etter den nå opphevede godkjenningsordningen i fritt behandlingsvalg også omfattes av ombudenes arbeidsområde (gjelder tjenester som ytes i 2023 iht. overgangsordning, se Helsedirektoratets rundskriv til § 2-4). Dette følger implisitt av forskrift om private virksomheters adgang til å yte spesialisthelsetjenester mot betaling fra staten § 3 andre ledd bokstav n. Her fremgår det at virksomheter som får godkjenning fra HELFO forplikter seg til å gi pasient- og brukerombudet fri adgang til sine lokaler. Dette er også lagt til grunn i NOU 2015:11 Med åpne kort Forebygging og oppfølging av alvorlige hendelser i helse- og omsorgstjenestene (side 191). 

Med kommunale helse- og omsorgstjenester menes alle ulike tjenesteformer etter helse- og omsorgstjenesteloven.

Med fylkeskommunale tannhelsetjenester menes tannhelsehjelp til de prioriterte gruppene listet opp i tannhelsetjenesteloven § 1-3 første ledd bokstav a til e, samt til voksne, selvbetalende pasienter som mottar tannhelsehjelp fra den fylkeskommunale tannhelsetjenesten. Tannhelsehjelpen ytes av ansatte i den offentlige tannhelsetjenesten, eller av tannleger eller tannpleiere med avtale med den offentlige tannhelsetjenesten.

Private aktører kan ikke avvise en henvendelse fra ombudet selv om virksomheten faller utenfor ombudets virkeområde. Når ombudet har fullmakt fra pasient eller bruker, vil de regnes som dennes representant etter loven og kunne be om innsyn i journal etter § 5-1 og kunne klage etter kapittel 7.

Andre ledd slår fast at et av pasient- og brukerombudene skal ha en koordinerende rolle for alle ombudene. Det koordinerende ombudet skal legge til rette for samarbeid mellom de lokale ombudene og bidra til felles arbeidsmetodikk og mer systematisk kompetanseutvikling, som vil bidra til et bedre og likere tilbud til publikum. Det vil videre være naturlig at det koordinerende ombudet bidrar til en felles strategi for informasjon om ombudsordningen.

Tredje ledd slår fast pasient- og brukerombudenes faglige selvstendighet og uavhengighet. Denne uavhengigheten er en nødvendig forutsetning for at ombudene skal kunne ivareta sine oppgaver. Ombudet er administrativt tilknyttet Helsedirektoratet, men direktoratet kan ikke instruere ombudet i enkeltsaker. Ombudet skal også ha eget budsjett og stå fritt til å organisere sin interne virksomhet innenfor de rammer Helsedirektoratet som arbeidsgiver har trukket opp.

Helsedirektoratets kommentarer

Bestemmelsen gir rammene for de oppgaver pasient- og brukerombudet skal ta hånd om.

Av første ledd fremgår det at pasient- og brukerombudet kan ta saker opp til behandling for forhold i den statlige spesialisthelsetjenesten, den fylkeskommunale tannhelsetjenesten og den kommunale helse- og omsorgstjenesten.

Henvendelse til ombudet kan skje muntlig eller skriftlig. Det stilles ingen formkrav, heller ikke for at ombudet skal behandle saken. Ombudet kan også ta opp saker på eget initiativ, for eksempel på bakgrunn av opplysninger som fremkommer i media.

Det følger av andre ledd at enhver person, pasient, pårørende, ansatt, tillitsvalgt eller andre, kan ta opp saker med ombudet. Det kan være en konkret sak, knyttet til en enkeltperson, eller det kan være en sak av mer generell karakter, knyttet til helse- og omsorgstjenesten. Får ombudet melding om en sak som angår en bestemt person, er det opp til denne personen å bestemme hvilken bistand som ønskes fra ombudet.

Helsepersonell og annet personell som yter helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, kan også kontakte ombudet om forhold som de mener pasient- og brukerombudet bør se nærmere på. Den som henvender seg til ombudet kan forbeholde seg rett til å være anonym. Dersom ombudet mottar anonyme opplysninger om navngitt person, er det opp til den navngitte personen å bestemme hvordan ombudet kan bruke opplysningene.

Helsedirektoratets kommentarer

Det er ombudet selv som avgjør om det er tilstrekkelig grunn for å gå videre med en sak, det vil si om det er grunnlag for handling eller respons fra ombudets side, for eksempel med uttalelse, forslag til forbedringer, eller nærmere undersøkelser.

Finner ombudet at det ikke er grunnlag for å behandle saken, skal ombudet orientere den som har henvendt seg og gi en kort begrunnelse.

Helsedirektoratets kommentarer

Bestemmelsen sier at pasient- og brukerombudet har rett til å motta opplysninger fra offentlige myndigheter eller organer som utfører tjenester for forvaltningen, for eksempel private spesialister som har driftsavtale med helseforetakene. Ettersom ombudets arbeidsområde dreier seg om pasienter og brukere og helse- og omsorgstjenester, vil dette stort sett være taushetsbelagte opplysninger som det ikke er lov å utlevere uten pasienten eller brukerens samtykke.

Det vanlige er at ombudet handler etter fullmakt fra pasienten eller brukeren og vil på det grunnlaget få de nødvendige opplysninger, tilgang på journal osv. Når slik fullmakt ikke foreligger, har ombudet rett til opplysninger etter det samme system som domstolene. Det vil si at ombudet kan motta opplysninger i henhold til tvisteloven. Dette innebærer at ombudet ikke kan kreve opplysning av personell som er undergitt lovbestemt taushetsplikt uten at det er gitt samtykke fra pasienten eller brukeren eller at det foreligger fritak fra taushetsplikt fra statsforvalteren til å gi ut opplysningene. For en generell orientering om fritak fra taushetsplikt etter tvisteloven vises det til Helsedirektoratet nettsider om taushetsplikt.

Dette er ordningen også for Sivilombudsmannen og Barneombudet.

Helsedirektoratets kommentarer

Pasient- og brukerombudet kan ikke nektes adgang til lokaler hvor det ytes offentlige helse- og omsorgstjenester. Hensikten med bestemmelsen er å sikre nødvendig adgang til helse- og omsorgstjenesten i tilknytning til de saker som er tatt opp med ombudet. Ombudet har likevel ikke en generell rett til å tre inn i den faglige virksomheten som observatør, noe som også kunne komme i konflikt med behandlingen og personellets taushetsplikt.

Det følger av forskrift om private virksomheters adgang til å yte spesialisthelsetjenester mot betaling fra staten § 3 andre ledd bokstav n, at virksomheter som får godkjenning fra HELFO forplikter seg til å gi pasient- og brukerombudet fri adgang til sine lokaler, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 8-6.  

Bestemmelsen gjør ikke unntak fra reglene om helsepersonellets taushetsplikt i helsepersonelloven kapittel 5 eller pasientens rett til vern mot spredning av opplysninger i pasient- og brukerrettighetsloven § 3-6. Helsepersonelloven gjelder som utgangspunkt tilsvarende for personell som yter helse- og omsorgstjenester etter helse- og omsorgstjenesteloven, jf. denne loven § 2-1 og forskrift om helsepersonellovens anvendelse for personell som yter tjenester etter lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

Helsedirektoratets kommentarer

Bestemmelsen regulerer Pasient- og brukerombudets oppgaver.

Første ledd regulerer oppgavene overfor den som henvender seg til ombudet. Ombudet skal gi den som ber om det informasjon, råd og veiledning og kan bistå i møte med helsetjenesten. Bistanden kan omfatte råd med hensyn til hvor en klage skal sendes, eller utforming av en konkret klage, som ombudet sender på vegne av pasienten. En annen oppgave kan være bistand til innsyn i egen journal. Ombudet har frihet til selv å vurdere hvilke saker som skal tas opp til behandling. Et hovedanliggende for ombudets virksomhet er å være talerør for pasienten og brukeren, og yte bistand slik at de får oppfylt sine rettigheter. Ombudet skal ikke bare bistå hvor det kan være snakk om brudd på rettsregler, men også i situasjoner der det er gitt for dårlig service av helse- og omsorgstjenester, eller konflikter har oppstått. Ombudet skal opptre nøytralt, i den forstand at det ikke skal søkes oppnådd mer enn det pasienten eller brukeren har krav på.

Andre ledd pålegger ombudet å gi den som har henvendt seg til ombudet en orientering om resultatet av behandlingen av saken, med en kort begrunnelse. Dette innebærer ikke et krav om særskilt begrunnelse til den som har henvendt seg. Det er tilstrekkelig at ombudet oversender kopi av sin endelige uttalelse til helsetjenesten.

Tredje ledd gir ombudet rett til å gi uttalelser i saker. Ombudet er ingen formell klageinstans og deres uttalelse i saken er således ikke bindende. Ombudets rolle i klagesaker er å gi råd til pasienten, brukeren eller eventuelt å være uformell megler og kontaktformidler. Ombudet kan gi råd, men det er opp til pasienten å bestemme hva slags bistand som ønskes.

Pasientens og brukerens selvbestemmelsesrett går foran ombudets eventuelle ønske om å reagere på forholdet. Ombudet har likevel mulighet til å ta opp forholdet, men da må det gjøres i anonymisert form, eller som et ledd i en beskrivelse av generelle forhold. Ombudet kan også foreslå konkrete tiltak til forbedringer. Det må imidlertid presiseres at ansvaret for å sikre kvaliteten på tjenestene ligger hos helse- og omsorgstjenesten selv, men ombudet kan komme med viktige bidrag. Ombudet kan gi en vurdering av det som oppfattes som kritikkverdige forhold i helse- og omsorgstjenesten. Det tenkes særlig her på systemfeil, men også uheldig behandling av enkeltpersoner omfattes. Når det gjelder problemer av generell art kan ombudet påpeke disse. Dette innebærer at ombudets arbeidet også aktivt skal rettes mot helse- og omsorgspersonell og helse- og omsorgsmyndigheter. Det kan være både av forebyggende og reparerende karakter.

Fjerde ledd pålegger ombudet å melde fra til tilsynsmyndighetene om tilstander som det er påkrevet å følge opp. Ombudets oppgave her er å bringe informasjon videre, ikke å påta seg tilsynets rolle. Foreligger det mistanke om straffbare handlinger er det naturlig at ombudet henviser pasienten til politiet.

Femte ledd pålegger ombudet et ansvar for å gjøre ombudsordningen kjent. Som ansvarlig for ordningen plikter staten å sørge for at ombudet har arbeidsvilkår slik at ordningen kan gjøres kjent, med andre ord at det tilrettelegges slik at ombudet er i stand til å ta imot de henvendelser som bekjentgjøring fører til. Utover dette er det ombudets egen oppgave å sørge for informasjon til befolkningen. Dette kan skje ved oppslag på sykehus, eller andre helse- og omsorgsinstitusjoner, annonsering i presse etc. Ombudet kan ikke basere seg på utelukkende uformelle formidlingskanaler, men har en aktivitetsplikt med hensyn til bekjentgjøring.

Pasient- og brukerombudene i landet har felles nettsted med informasjon om virksomheten, adresser, lenker til aktuell informasjon m.m.: www.pasientogbrukerombudet.no.

Helsedirektoratets kommentarer

Departementet har ikke utarbeidet forskrift i medhold av denne bestemmelsen.