7. Klage mv.

Helsedirektoratets kommentarer

Første ledd gir pasient og bruker, eller en representant for disse, en rett til å klage til statsforvalteren dersom de mener at nærmere angitte bestemmelser i loven er brutt. Klageretten gjelder både brudd på bestemmelser som regulerer den kommunale helse- og omsorgstjenesten og brudd på bestemmelser som regulerer spesialisthelsetjenesten. Det kan klages på vedtak eller avgjørelser som gir pasient eller bruker avslag eller bare delvis medhold i sin rett. Klagen kan rettes til vedkommende helse- og omsorgspersonell personlig, til personellets overordnede eller til virksomheten som sådan. Pårørende kan i den utstrekning loven bestemmer opptre som representant, jf. fjerde ledd og kapittel 4. Ut over dette må pasientens pårørende legge frem skriftlig fullmakt.

Det er spørsmål om brudd på bestemmelsene i kapittel 2 med unntak av § 2-4 a, kapitlene 3 og 4, samt § 5-1 og § 6-2 og § 6-3, som kan klages på til statsforvalteren etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2.

Etter § 2-2, rett til vurdering, vil for eksempel pasienten kunne klage dersom hun eller han mener at vurderingen fra spesialisthelsetjenesten ikke er foretatt innen den fastsatte tidsfrist. Dersom det er tvil om pasientens medisinske tilstand eller diagnose, kan pasienten klage over vurderingens kvalitet, for eksempel at det burde vært innhentet supplerende opplysninger eller at pasienten skulle vært innkalt til forundersøkelse. Når det gjelder retten til fornyet vurdering etter § 2-3, kan pasienten klage dersom hun eller han mener ikke å ha fått en slik vurdering som hun eller han har krav på. Dersom pasienten har fått fornyet vurdering, men mener denne ikke er gjennomført på en faglig forsvarlig måte, kan det klages også over dette. Pasienten kan også klage på at retten til valg av sykehus etter § 2-4 ikke blir innvilget.

Lang ventetid på nødvendig helsehjelp er i seg selv ikke grunnlag for klage. Dersom pasienten må vente lenger enn pasienter med samme diagnose og tilstand, vil det være mulig å klage over dette. Pasienten kan altså klage på forskjellsbehandling; med andre ord kreve å komme på riktig plass i køen. Forvaltningslovens regler om enkeltvedtak i kapittel IV og V gjelder ikke for vedtak som treffes av spesialisthelsetjenesten etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 2. Se pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7.

For øvrig kan spørsmål om brudd på lovens formelle rettigheter, som retten til medvirkning, retten til informasjon, retten til å samtykke til helsehjelp og retten til innsyn i journal, gjøres til gjenstand for klage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2. Det samme gjelder spørsmål om brudd på bestemmelsene om barns rett til helsekontroll og rett til å ha minst en av foreldrene hos seg, samt deres rett til aktivitet og stimulans.

Avgjørelser om retting og sletting av journal, og om utlevering av journalopplysninger, følger klagereglene og klagesaksbehandlingen i helsepersonelloven (se kommentarene til § 5-2 og § 5-3). Barns rett til undervisning etter § 6-4, kan ikke påklages etter pasient- og brukerrettighetsloven, men følger reaksjonssystemet i opplæringslova (se kommentarene til § 6-4).

Beslutning om tildeling av behandlingshjelpemidler i helseforetakene er å anse som helsehjelp etter pasient- og brukerrettighetsloven og statsforvalteren er klageinstans. 

Det følger av det ovenstående, og av bestemmelsens ordlyd, at det er pasient eller brukers pretensjon, det vil si om pasient eller bruker mener at en av rettighetsbestemmelsene nevnt i § 7-2 første ledd er brutt, som er avgjørende for om det kan klages til statsforvalteren. Det stilles ikke krav om at klager har vist til en aktuell og konkret rettighetsbestemmelse i klagen, eller om at det saksforholdet som ligger til grunn for klagen gjelder en konkret rettighetsfestet tjeneste. Det avgjørende er hvordan klagen må forstås etter en helhetlig vurdering av saksforholdet. Som eksempel vises til Helsedirektoratets vedtak i brev av 13. oktober 2013, i en sak der fylkesmannen feilaktig hadde lagt til grunn at en klage på krav om husleie etter et korttidsopphold i omsorgsbolig etter utskrivning fra sykehus, ikke skulle behandles som en rettighetsklage etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-7.

Hvis en klager er omfattet av de som er gitt klageadgang etter bestemmelsen, det vil si at vedkommende er pasient, bruker eller dennes representant, stilles det ingen ytterligere krav om klageinteresse for at klagen skal tas under behandling. Det er for eksempel ikke et krav om at klagen skal ha en bestemt aktualitet for klageren. Med det menes at klagen fortsatt skal realitetsbehandles selv om for eksempel tidspunktet for et bestemt avlastningsbehov er passert. Dette fremgår for så vidt av ordlyden, men må videre anses for å følge av henvisningen til forvaltningsloven regler, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 første ledd. Å avvise en klage fra en pasient eller bruker eller dennes representant på grunn av manglende aktualitet vil bare være aktuelt i unntakstilfeller, for eksempel der pasienten eller brukeren er død, eller kommunen har omgjort sitt vedtak og innvilget søknaden fullt ut.

Pasient- og brukerombudets behandling av saker etter lovens kapittel 8 kan ikke påklages. Ved klager på vedtak vedrørende tvungen psykiatrisk helsevern, vil bestemmelsene i lov om etablering og gjennomføring av psykisk helsevern gå foran de generelle klagereglene i pasient- og brukerrettighetsloven. Det samme gjelder særlige klageregler i andre lover, slik som for eksempel etter smittevernloven.

Klagen skal sendes til den som har truffet enkeltvedtaket eller avgjørelsen. Dette samsvarer med ordningen i forvaltningsloven § 32 bokstav b, hvor klagen skal fremsettes for det organet som har truffet vedtaket. Begrunnelsen for regelen i forvaltningsloven er særlig at det er hensiktsmessig at det organet som tidligere har behandlet saken og har sakens dokumenter, forbereder klagebehandlingen og får mulighet til selv å omgjøre vedtaket. Ordningen gjelder både ved klage på kommunale helse- og omsorgstjenester og ved klage på spesialisthelsetjenesten.

Helse- og omsorgsdepartementet har uttalt seg om hvem som kan anses som klageinstans. Se Helse- og omsorgsdepartementets brev fra 2017 om klagerett for nærmeste pårørende når pasienten er over 18 år og mangler samtykkekompetanse.

Andre ledd gjelder klageordningen etter loven § 2-4a andre ledd bokstav a som gir pasient rett til nødvendig helsehjelp fra tjenesteyter utenfor riket, der det ikke finnes et tilbud i riket eller helsehjelpen i utlandet er dokumentert mer virkningsfull enn den helsehjelpen som tilbys av det offentlige i Norge. Dette kan dreie seg om pasienter med en alvorlig sykdom eller lidelse, som ikke mener de får oppfylt retten til nødvendig helsehjelp ved norsk helsevesen, se nærmere om dette i kommentarene til § 2-4a. Det er fastsatt i andre ledd hvordan klagenemda skal oppnevnes, hvor mange medlemmer den skal ha og at den skal ledes av en jurist. Lederen av klagenemnda kan bestemme at sekretariatet kan treffe avgjørelser på vegne av klagenemnda i saker av prosessuell karakter og avgjørelser som avslutter en klagesak, som realitetsavgjørelse eller avvisning. Lederen må nøye vurdere hvilke saker som eventuelt skal delegeres. Saksbehandlingsreglene for nemndas behandling av enkeltsaker står i prioriteringsforskriften §§ 8 flg. Klagenemnda har full kompetanse (§ 8), nærmere regler om sammensetning og oppnevning står i § 9, og saksbehandling under møtene er regulert i § 10 og § 11.

Tredje ledd regulerer muligheten til å reise søksmål for saker som kan påklages til klagenemnd oppnevnt etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 andre ledd. Muligheten til å klage må være benyttet før det kan reises søksmål som gjelder vedtak fra nemnda. Fristen for å reise søksmål er satt til seks måneder og skal regnes fra det tidspunktet vedtaket har kommet fram til vedkommende. Søksmål kan likevel i alle tilfelle reises når det har gått seks måneder fra klagen første gang ble satt fram, og klageren ikke kan klandres for at nemnda ikke har fattet vedtak. Denne bestemmelsen svarer til bestemmelsen i forvaltningsloven § 27 b andre punktum. Av tvisteloven § 1-5 går det fram at søksmål om gyldigheten av et forvaltningsvedtak skal reises mot den myndighet som har gjort vedtak i første instans.

Fjerde ledd presiserer at dersom fristen etter tredje ledd er utløpt uten at det er reist søksmål har vedtaket samme virkning som en rettskraftig dom.

Femte ledd gir andre enn pasienter og brukere som er tillagt selvstendige rettigheter, en rett til å klage på enkeltvedtak eller avgjørelser til statsforvalteren. Dette gjelder for eksempel pårørende, som i visse tilfeller har rett til informasjon, til å kunne gi et representert samtykke og rett til journalinnsyn. Andre som har selvstendige rettigheter kan også bruke representant, jf. første ledd.

Sjette ledd definerer pasientens eller brukerens representant som den som har fullmakt til å klage på vedkommendes vegne. Også den som kan samtykke på vegne av en pasient er representant etter lovens kapittel 4. Dette er først og fremst foreldre og andre med foreldreansvaret for mindreårige pasienter, og verge for personer satt under vergemål (se vergemålsloven § 2). Den samme gruppen vil også ivareta en brukers interesser. I tillegg kan pasienten, brukeren eller dennes representant velge en fullmektig. Dette kan for eksempel være en pårørende, et pasient- og brukerombud eller en advokat. Det er oppstilt et krav om skriftlig fullmakt for fullmektig som ikke er advokat for å sikre at iverksetting av klagebehandling er i samsvar med pasientens og brukerens ønsker, jf. forvaltningsloven § 12 fjerde ledd.

Helse- og omsorgsdepartementet har i brev fra 2017 uttalt seg om hvorvidt nærmeste pårørende har klagerett etter § 7-2. Ut i fra ordlyden i § 7-2 som ikke omfatter nærmeste pårørende, ordlyden i andre bestemmelser i loven som omfatter nærmeste pårørende samt forarbeidene til loven, kommer departementet til at det vanskelig kan innfortolkes i § 7-2 at nærmeste pårørende har klagerett etter bestemmelsen. Heller ikke i tilfellene hvor det ikke er oppnevnt verge for pasienter over 18 år som mangler samtykkekompetanse og ikke selv kan klage. Se Helse- og omsorgsdepartementets brev fra 2017 om klagerett for nærmeste pårørende når pasienten er over 18 år og mangler samtykkekompetanse.

Følgende forskrifter er gitt med hjemmel i § 7-2:

01.12. 2000 nr. 1208 (Helse- og omsorgsdepartementet) Forskrift om prioritering av helsetjenester, rett til nødvendig helsehjelp fra spesialisthelsetjenesten, rett til behandling i utlandet og om klagenemnd (prioriteringsforskriften)

Helsedirektoratets kommentarer

Forvaltningslovens bestemmelser gjelder så langt de passer for statsforvalterens klagebehandling, se § 7-7 første ledd første punktum. Ut fra informasjonshensyn og sammenhengen med de øvrige bestemmelsene i kapittelet er det imidlertid i § 7-3 inntatt en egen bestemmelse med minstekrav til klagens form og innhold.

Klagen til statsforvalteren skal være skriftlig og undertegnet av pasienten eller brukeren eventuelt den som representerer pasienten eller brukeren. 

Det vil være i klagerens egen interesse at klagen grunngis så utførlig som mulig. Klageren bør derfor nevne de forhold det klages over og ta opp andre forhold som hun eller han mener er av betydning. Dersom statsforvalteren mottar en ufullstendig klage, skal vedkommende informere klageren om dette slik at hun eller han innen en kort frist får anledning til å komme med utfyllende informasjon.

Dersom klagen ikke oppfyller formkravene i § 7-3 eller fristen i § 7-5, kan statsforvalteren avvise klagen. Imidlertid er hovedregelen at statsforvalteren skal gi veiledning om hvordan feil og mangler kan rettes, og det skal settes en frist for retting. Dette innebærer at klagen kan realitetsbehandles når feil eller mangler er rettet opp. 

Et eventuelt vedtak om avvisning av klagen er et enkeltvedtak som kan påklages til Statens helsetilsyn. 

Helsedirektoratets kommentarer

Første ledd første setning fastslår at pasient, bruker og andre som har rett til det, kan anmode tilsynsmyndigheten om å vurdere mulig pliktbrudd etter helsepersonelloven, spesialisthelsetjenesteloven, helse- og omsorgstjenesteloven og tannhelsetjenesteloven. Retten til å anmode tilsynet om å vurdere pliktbruddet er først og fremst en rett for pasienten og brukeren. Dette betyr at pårørende i utgangspunktet ikke har en selvstendig rett til å representere pasienten eller brukeren i en tilsynssak og til å få innsyn i saksdokumenter dersom vedkommende ikke har fått fullmakt av pasienten eller har rett til det etter reglene i pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4. Dette kan blant annet gjelde foreldre til barn under 16 år og foreldre til barn som er over 16 år og uten samtykkekompetanse. Det er ikke bare individfeil, men også såkalte systemfeil, som pasient, bruker og pårørende kan anmode tilsynet om å vurdere. Eksempler på systemfeil kan være dårlig organisering og manglende rutiner. 

Som eksempler på grunnlag for en slik henvendelse kan nevnes at pasienten har blitt behandlet slik at medvirkningsmulighetene for pasienten ikke har blitt reelle eller at informasjonsutvekslingen mellom pasient og behandlende helsepersonell har blitt dårlig. At pasienten gjentatte ganger må be om innsyn i sin journal kan også danne grunnlag for en slik henvendelse til statsforvalteren.

Første ledd andre setning presiserer at retten til å anmode tilsynet om å vurdere mulig pliktbrudd også gjelder nærmeste pårørende til avdød pasient eller bruker og for nærmeste pårørende til pasient eller bruker over 18 år uten samtykkekompetanse. Nærmeste pårørende (se § 1-3 bokstav b for definisjon av hvem som er nærmeste pårørende) er gitt en særskilt rettsstilling etter pasient- og brukerrettighetsloven som gjør dem egnet til å fremsette en slik anmodning (se pasient- og brukerrettighetsloven § 4-3 og § 4-6).

Pårørende vil ofte være berørt av hendelsen og kan komme med viktig informasjon til tilsynsmyndigheten. Det er også viktig av hensyn til tilliten til helse- og omsorgstjenesten og tilsynsordningen at pårørende har en slik adgang.

Pårørende har i utgangspunktet ikke en selvstendig rett til å representere pasienten eller brukeren i en tilsynssak og til å få innsyn i saksdokumenter dersom vedkommende ikke har fått fullmakt av pasienten eller har rett til det etter pasient- og brukerrettighetsloven kapittel 4. Retten til å anmode om tilsynets vurdering av pliktbrudd gjelder kun de tilfeller der pasienten enten er død eller er over 18 år og uten samtykkekompetanse.

Det er viktig at forvaltningens og helsepersonellets taushetsplikt overholdes. Se nærmere om rett til innsyn i statsforvalterens og Statens helsetilsyns saksdokumenter under kommentarene til § 7-4a.

Andre ledd tydeliggjør hvilke virkemidler/sanksjonsmuligheter tilsynsmyndigheten har. I tillegg til å gi administrativ reaksjon etter helsepersonelloven kapittel 11 kan tilsynsmyndigheten også gi pålegg til virksomhet etter helsetilsynsloven § 8 og spesialisthelsetjenesteloven § 7-1. Dette synliggjør at det ikke bare er brudd på helsepersonelloven og individfeil som er gjenstand for tilsynets vurdering av mulig pliktbrudd. 

Tilsynsmyndigheten kan også inngi anmeldelse av forhold når tilsynsmyndigheten vurderer at et mulig lovbrudd bør forfølges av det offentlige. Det vises for øvrig til påtaleinstruksen § 7-3 andre ledd, som fastsetter at anmeldelse av overtredelse av bestemmelser hvor det er etablert en særskilt kontrollmyndighet, bør forelegges vedkommende myndighet før etterforsking iverksettes. Dersom både straff og administrativ sanksjon kan være en aktuell reaksjon mot samme forhold, har påtalemyndigheten og vedkommende forvaltningsorgan en plikt til å samordne valg av reaksjon, jf. straffeprosessloven § 229 og forvaltningsloven § 47.

Helsedirektoratets kommentarer

Bestemmelsen regulerer statsforvalteren og Statens helsetilsyns saksbehandling av anmodninger om tilsyn. Dette var tidligere regulert i helsepersonelloven § 55 og pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4.

Første ledd fastsetter regler for behandling av anmodningen. Statsforvalteren har plikt til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Som regel vil dette innebære at det blir innhentet uttalelse fra den eller de som pasient eller bruker har beklaget seg over. Statsforvalteren skal vurdere de forholdene som fremkommer i anmodningen, men kan også ta opp andre forhold. Dersom statsforvalteren ved sin gjennomgang av saken for eksempel avdekker mangelfull journalføring, kan dette tas opp uavhengig av om pasient eller bruker eller dennes representant har påpekt dette i sin anmodning. Hva som blir utfallet av tilsynssaken er avhengig av om statsforvalteren for det første mener at det har skjedd et pliktbrudd og for det andre om pliktbruddet er av en slik karakter at det kommer inn under vilkår for å kunne gi en reaksjon etter § 7-4 andre ledd.

Andre ledd fastslår at statsforvalteren skal vurdere hvordan anmodningen skal følges opp. Bestemmelsen gir statsforvalter mulighet til å prioritere hvilke henvendelser som skal følges opp med tilsyn og på hvilken måte. Statsforvalteren skal foreta en faktisk prioritering av henvendelsene ut fra behovet for tilsynsmessig oppfølging av de forskjellige sakene. At statsforvalteren ikke går videre med en sak kan ikke begrunnes med stor saksmengde eller manglende ressurser.

Dersom det er grunn til å anta at det foreligger forhold som er til fare for pasient- og brukersikkerheten, skal statsforvalteren snarest mulig undersøke forholdet. Presiseringen innebærer at de alvorligste sakene skal få høy prioritet og få en raskere behandling slik at eventuell svikt avdekkes og risiko kan minimeres.

Tredje ledd viser til at dersom statsforvalteren vurderer at en reaksjon etter helsepersonelloven kapittel 11 kan være aktuelt, blir saken oversendt Statens helsetilsyn. Dette gjelder likevel ikke når statsforvalteren selv vil gi faglig pålegg etter helsepersonelloven § 56. Pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4a første og annet ledd, som beskrevet over, gjelder tilsvarende for behandling av saken hos Statens helsetilsyn.

Fjerde ledd gir den som har fremsatt en anmodning om tilsyn en innsyns- og uttalerett i relevante saksdokumenter så langt taushetsplikten ikke er til hinder for dette. Innsyns og uttaleretten skal så langt det passer være på linje med parters innsyns- og uttalerett etter forvaltningsloven. Bestemmelsen omfatter også pasienter og/eller deres nærmeste pårørende ved varsler om alvorlige hendelser etter spesialisthelsetjenesteloven § 3-3 a, helsetilsynsloven § 6, helse- og omsorgstjenesteloven § 12-3 a og pasient- og brukerrettighetsloven § 7-6 som utredes av Statens helsetilsyn.

Innsyns- og uttaleretten innebærer at statsforvalteren, og Statens helsetilsyn ved behandling av varsler om alvorlige hendelser, uoppfordret må oversende relevante saksdokumenter til pasienter, brukere og nærmeste pårørende. Hva som er «relevante saksdokumenter» må avgjøres etter en konkret vurdering på linje med bestemmelsene om innsyns- og uttalerett som gjelder for «parter» etter forvaltningsloven (se forvaltningsloven kapittel 4). Opplysninger av vesentlig betydning som det må forutsettes at den som har fremsatt anmodningen har grunnlag og interesse for å uttale seg om må forelegges. Dette kan for eksempel være uttalelse i saken fra involvert helsepersonell/virksomhet og sakkyndig uttalelse. Videre vil uttaleretten innebære at pasienter, brukere og nærmeste pårørende får en mulighet til å uttale seg i saken innen en rimelig frist før saken avsluttes. Innsynsretten må imidlertid være begrenset på vanlig måte med hensyn til at personlige forhold hos helsepersonellet og at opplysninger om andre pasienter/brukere holdes utenfor.

Innsyns- og uttalelsesretten er begrunnet i flere hensyn. Større involvering av pasienter, brukere og pårørende vil kunne bidra til en mer dekkende og balansert saksutredning og faktafremstilling. Dette kan være positivt for tilliten til helse- og omsorgstjenesten og tilsynsmyndigheten. Det kan også være positivt i den konkrete sak ved at det kan være lettere for pasienten eller brukeren å akseptere tilsynsmyndighetens beslutning i saken.

Fordi pasienter, brukere og nærmeste pårørende ikke er parter i tilsynssaker, vil de ikke ha samme rett til innsyn i alle sakens dokumenter og kontradiksjon på linje med sakens parter. Dersom de ønsker innsyn i flere dokumenter enn de har fått tilgang til, eller nektes innsyn i enkelte dokumenter, kan de kreve innsyn eller klage på manglende innsyn etter reglene i offentleglova.

Hvor langt innsynsretten går henger nært sammen med reglene om taushetsplikt. Pasienters, brukeres og nærmeste pårørendes innsynsrett i tilsynssaker, vil i mange tilfelle måtte vurderes ulikt på grunn av dette. Videre vil nærmeste pårørendes innsynsrett også variere avhengig av om pasienten eller brukeren lever eller ikke. 

Forvaltningens taushetsplikt setter skranker for hva pasienter, brukere og nærmeste pårørende kan gis innsyn i. Statsforvalteren, Statens helsetilsyn og Statens helsepersonellnemnd har forvaltningsmessig taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 (se lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker). Statsforvalteren, Statens helsetilsyn og Statens helsepersonellnemnd er i tillegg underlagt helseregisterlovens virkeområde, jf. helseregisterloven § 17 og pasientjournalloven § 15. I praksis betyr det at helsepersonellovens regler om taushetsplikt også gjelder for helseopplysninger som behandles i helse- og omsorgsforvaltningen.

Taushetsplikten innebærer at ingen kan gis tilgang til taushetsbelagte saksopplysninger i større utstrekning enn unntaksbestemmelsene helsepersonelloven og forvaltningsloven tillater. Dette betyr følgende for innsynsretten i tilsynets saksdokumenter: 

• Pasienter, brukere og nærmeste pårørende kan gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger om seg selv.
• Dersom en tilsynssak omhandler flere pasienter og brukere, har ikke disse tilgang til opplysninger om hverandre med mindre den eller de som har krav på taushet samtykker.
• Pasienter, brukere og nærmeste pårørende skal ikke gis innsyn i taushetsbelagte opplysninger om involvert helsepersonell med mindre helsepersonellet har samtykket til det.
• Pårørende kan gis tilgang til pasient-/brukeropplysninger dersom pasienten/brukeren samtykker til dette.
• Pårørende har rett til innsyn i taushetsbelagte saksopplysninger etter en persons død dersom det kan legges til grunn at avdøde ville ha ønsket dette (helsepersonelloven § 24), eller når ingen berettiget interesse tilsier at de pårørende ikke skal få se opplysningene (forvaltningsloven § 13 a nr. 3). 

Pårørendes rett til innsyn i tilsynssak der pasienten er død må vurderes særskilt. Helsepersonelloven § 24 regulerer helsepersonells utlevering av opplysninger etter en persons død. Det følger av første ledd at opplysninger kan gis videre dersom vektige grunner taler for dette, og at det i vurderingen av om opplysninger skal gis, skal tas hensyn til avdødes antatte vilje, opplysningenes art og de pårørendes og samfunnets interesse. Etter bestemmelsens andre ledd har nærmeste pårørende rett til innsyn i journal etter en persons død hvis ikke «særlige grunner» taler mot det.

Bestemmelsene om taushetsplikt i forvaltningsloven har ikke bestemte unntaksregler for avdøde personer. På dette punktet kan det synes som om helsepersonelloven er mindre restriktiv enn forvaltningsloven når det gjelder å gi innsyn til journal til avdød person. Det er imidlertid lagt til grunn at tilsynet må vurdere hensynene bak unntaksregelen i helsepersonelloven § 24 og pasient- og brukerrettighetsloven § 5-1 femte ledd i vurderingen av om det bør gis innsyn (se forarbeidene til bestemmelsen, Prop. 100 L, punkt 4.2.4.2 og punkt 7.3). Det vises blant annet til at pårørendes rett til innsyn i tilsynssak der pasienten var død er vurdert i uttalelse fra Sivilombudsmannen, se nærmere om vurderingen i Sivilombudsmannens uttalelse i Årsmelding 2005, s. 166–167. Det fremgår der at forarbeidene til forvaltningsloven gir støtte for at vurderingen om taushetsplikt blir noe annen etter pasientens død, og at det er relevant å ta hensyn til hvordan dette spørsmålet er løst i regelverket for legers taushetsplikt (legeloven er opphevet, men reglene om taushetsplikt er videreført i helsepersonelloven). Relevante hensyn som da vil komme i betraktning er om det foreligger «særlige grunner» som tilsier at nærmeste pårørende ikke skal gis innsyn i opplysningene etter pasient- og brukerrettighetsloven § 5-1, eller om «vektige grunner» taler for unntak fra taushetsplikten etter helsepersonelloven § 24.

Reglene om taushetsplikt i helsepersonelloven vil dermed være relevante i en helhetsvurdering av om innsyn kan gis i opplysninger som er undergitt taushetsplikt etter forvaltningsloven.

Det må etter dette gjøres en konkret vurdering av opplysningenes karakter, om de er sensitive og hva de pårørende kjenner til fra før. Det kan være forhold som tilsier at pasienten eller brukeren ville ha samtykket til innsyn for en del av eller alle opplysningene. Og det kan være opplysninger det er grunn til å anta at pasienten/brukeren hadde motsatt seg at nærmeste pårørende får kjennskap til. Også hensynet til de pårørende kan tale for innsyn. Hensikten her vil være å få et grunnlag for å vurdere forsvarligheten i behandlingsopplegget. Formålet med pårørendes ønske om innsyn vil være et argument for at taushetsplikten begrenses.

Dersom det er tvil om slike «særlige grunner» foreligger skal tilsynsmyndigheten søke en avklaring av dette hos aktuelt helsepersonell som har nærmere kjennskap til pasienten eller brukeren og dermed større forutsetninger til å vurdere hva vedkommende ville ha ønsket. Kontakt mellom helsepersonell og saksbehandler i tilsynet kan gjøres muntlig så lenge dette nedtegnes av helsepersonellet i pasientjournalen og av saksbehandler i tilsynet i saksdokumentene.

Femte ledd fastslår at den som har bedt om at tilsynsmyndigheten vurderer forholdet, skal få informasjon om hvordan tilsynsmyndigheten har fulgt opp henvendelsen. Dette så langt ikke tilsynsmyndighetene finner at taushetsplikten er til hinder for dette.

Informasjonen skal inneholde en kort forklaring om hvilken vurdering statsforvalteren har gjort, herunder hva tilsynsmyndigheten har foretatt seg i saken, hvordan tilsynsmyndigheten vurderer synspunktene som er fremsatt i anmodningen, hvilket resultat tilsynsmyndigheten er kommet til og hvorfor. Hvor utfyllende begrunnelsen skal være må vurderes konkret ut fra hvor omfattende utredning og vurderinger tilsynsmyndigheten har foretatt.  

Sjette ledd fastslår at reglene om klage i kapittel 7 ikke kommer til anvendelse på anmodning om tilsyn. Ordet "klage" er ikke brukt i lovteksten da dette lett kan lede tanken inn på forvaltningslovens klagebegrep. Pasient eller bruker er ikke er å anse som part i forvaltningsrettslig forstand og kan derfor ikke klage på en avgjørelse tatt av tilsynsmyndighetene. Statsforvalteren kan imidlertid vurdere saken på nytt blant annet dersom det kommer frem nye opplysninger av betydning for saken.

Sjuende ledd gir departementet myndighet til å fastsette saksbehandlingsregler for tilsynsmyndigheten i forskrift, herunder frist for fremsettelse av anmodning om tilsyn. Det er ikke gitt slik forskrift.

Helsedirektoratets kommentarer

Fristen for å klage er fire uker etter at vedkommende fikk eller burde ha fått tilstrekkelig kunnskap til å fremme klage. Tidspunktet regnes fra da vedkommende faktisk fikk, eller burde ha fått, tilstrekkelig kunnskap til å fremme en klage. Dersom pasienten mottar informasjon om sine rettigheter fra den som yter helsehjelp, men velger å forholde seg passiv, løper fristen for å påberope seg at reglene i pasient- og brukerrettighetsloven skal oppfylles. Fristen avbrytes når klagen er fremmet til den som har truffet enkeltvedtaket eller avgjørelsen.

Fristen for å klage er satt til fire uker, tilsvarende den fristen som tidligere gjaldt for adgang til å anmode om oppfyllelse etter § 7-1. Denne bestemmelsen ble opphevet samtidig som nye klageregler trådte i kraft 1. januar 2012.

Statsforvalteren kan ta en klage under behandling selv om den er avsendt etter fristen, se § 7-7 første ledd første setning og forvaltningsloven § 31 om oversittelse av klagefrist. Dersom pasienten eller dennes representant ikke kan lastes for å ha oversittet fristen, eller særlige grunner tilsier det, kan klagen tas under behandling.

Helsedirektoratets kommentarer

Bestemmelsen regelfester at pasienter, brukere og pårørende har anledning til å varsle Statens helsetilsyn og Statens undersøkelseskommisjon for helse- og omsorgstjenester (undersøkelseskommisjonen) om alvorlige hendelser. Varslene skal sendes til og vil bli vurdert av Statens helsetilsyn og undersøkelseskommisjonen, også med tanke på om det er behov for stedlige undersøkelser. Varslene skal behandles på tilsvarende måte som i tilfeller hvor varslene blir sendt fra virksomheter. Varsel innebærer ikke plikt for tilsynsmyndigheten eller undersøkelseskommisjonen til å foreta stedlige undersøkelser.

Terskelen for å sende varsel er utformet på samme måte som helsetilsynsloven § 6 og undersøkelseskommisjonsloven § 7 om varslingsplikt for tjenesteytere, og skal tolkes på samme måte, selv om det kan være vanskelig for pasienter, brukere og pårørende å vurdere om utfallet fremstår som uventet ut fra påregnelig risiko. Dersom også virksomheten har sendt varsel om samme hendelse, sees varslene i sammenheng. Tilsynsmyndigheten og undersøkelseskommisjonen må vanligvis innhente opplysninger fra pasient, bruker eller pårørende og fra virksomheten før det avgjøres om, og i så fall hvordan, saken skal følges opp, herunder om det skal gjennomføres stedlige undersøkelser.

Anledningen til å varsle gjelder for pasient, bruker og nærmeste pårørende. Begrepet nærmeste pårørende er definert i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 b. Mange av tilfellene vil gjelde dødsfall, og denne bestemmelsen presiserer at pårørende da har mulighet til å varsle Statens helsetilsyn og undersøkelseskommisjonen. Ved svært alvorlig skade har nærmeste pårørende anledning til å varsle uavhengig av pasientens eller brukerens alder, samtykkekompetanse og tilstand for øvrig. Dette har sammenheng med at det er en forutsetning at varsel sendes rask, og at pasienten eller brukeren selv ofte ikke vil være i stand til å sende varsel eller utstede en fullmakt i denne fasen.

I forarbeidene presiseres det at det ikke er grunn til å føre en streng avvisningsgrunn dersom tilsynsmyndigheten eller undersøkelseskommisjonen mottar varsler fra andre pårørende enn den «nærmeste pårørende». Det er innholdet i varselet og ikke kilden til opplysningene som er avgjørende for om det skal åpnes tilsynssak eller igangsettes undersøkelse fra undersøkelseskommisjonen, eller ikke.

Helsedirektoratets kommentarer

Første ledd første setning slår fast at forvaltningslovens regler om behandling av enkeltvedtak og klage gjelder for statsforvalterens behandling i klagesaker så langt de passer. Dette innebærer blant annet at statsforvalteren må oppfylle kravene til underretning, kontradiksjon og begrunnelse. Når det i pasient- og brukerrettighetsloven er gitt særlige regler, for eksempel § 7-3 om klagens form og innhold, og § 7-5 om klagefrist, går disse foran forvaltningslovens generelle bestemmelser.

Statsforvalteren kan ta stilling til utsatt iverksettelse av vedtak etter forvaltningsloven § 42.

Statsforvalterens vedtak kan gå ut på at det foreligger en rettighet som helsetjenesten har plikt til å oppfylle. Dette vil gjelde både materielle rettigheter etter kapittel 2 og prosessuelle rettigheter etter kapittel 3, 4, 5 og 6, jf. § 7-2 første ledd, som omhandler hvilke bestemmelser klageadgangen gjelder. Statsforvalteren kan i vedtaket slå fast hvem som har plikt til å oppfylle rettigheten, og kan også, dersom innholdet i rettigheten tilsier dette, sette frist for oppfyllelse.

Henvisningen til forvaltningslovens regler innebærer samtidig at statsforvalterens avgjørelse ikke kan påklages videre jf. forvaltningsloven § 28. Adgangen til å omgjøre vedtak uten klage er regulert i forvaltningsloven § 35. Statsforvalterens vedtak kan også bringes inn for domstolene.

I første ledd andre setning fremgår det at for kommunale vedtak om helsetjenester skal statsforvalteren legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn (se Prop. 91 L (2010-2011), merknader til § 7-6). Kommunale vedtak om helsetjenester vil omfatte helsetjenester i hjemmet, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav a. Dette vil særlig gjelde hjemmesykepleie, men også for eksempel fysioterapi og ergoterapi. I tillegg omfattes tildeling av sykehjemsplass, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav c. 

Første ledd tredje setning fastslår at for øvrige kommunale vedtak skal klageinstansen legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Disse kommunale vedtakene vil omfatte personlig assistanse, herunder praktisk bistand og opplæring og støttekontakt, avlastningstiltak, omsorgslønn, og brukerstyrt personlig assistanse, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 6 bokstav b, § 3-6 og § 3-8.

Kommunen skal tilby sosial, psykososial og medisinsk habilitering og rehabilitering, jf. hol. § 3-2 første ledd nr. 5. Vedtak om tildeling av tjenester til personer som har behov for rehabilitering og habilitering, vil i all hovedsak bli fattet med hjemmel i andre bestemmelser, for eksempel vedtak om helsetjenester i hjemmet, praktisk bistand eller støttekontakt. I den grad det likevel kan være aktuelt å fatte vedtak med hjemmel i hol. § 3-2 første ledd nr. 5, og det dreier seg om tjenester som tidligere var regulert i sosialtjenesteloven, skal pasient- og brukerrettighetsloven § 7-7 første ledd siste setning legges til grunn. Dette gjaldt tjenestene, praktisk bistand og opplæring, støttekontakt, avlastningstiltak, omsorgslønn, brukerstyrt personlig assistanse, aldershjem og barneboliger.

Hvis det tildeles plass i institusjon, og dette ikke er helsetjeneste, vil også § 7-7 første ledd siste setning gjelde. Dette er aktuelt ved tildeling av plass i aldershjem og barneboliger.

Den alminnelige ordningen etter forvaltningsloven § 34 siste ledd er at klageinstansen selv kan treffe nytt vedtak i saken eller oppheve vedtaket og sende saken tilbake til underinstansen til helt eller delvis ny behandling. Denne regelen gjelder tilsvarende ved klage etter pasient- og brukerrettighetsloven. Når det gjelder vedtak om tjenester som tidligere var regulert i sosialtjenesteloven, bør imidlertid statsforvalteren som hovedregel ikke benytte kompetansen til å fatte nytt vedtak ved overprøving av det frie skjønn. Dette er ikke til hinder for at statsforvalteren kan endre vedtaket i særlige tilfeller hvis saken haster, og det er behov for en rask avklaring. Ett eksempel kan være at statsforvalteren selv endrer vedtaket dersom den tar til følge klage over vedtak om sommeravlastning for et funksjonshemmet barn, og sommerferien nærmer seg.

For vedtak eller avgjørelser fattet i spesialisthelsetjenesten, som omfatter organer for staten, er det ingen begrensninger i klageinstansens kompetanse. Klageinstansen kan prøve alle sider av saken og herunder ta hensyn til nye omstendigheter. Den skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med, og kan ta opp forhold som ikke tidligere er berørt i saken.

Andre ledd omhandler klagenemnda for utenlandssaker og innebærer at nemnda blant annet må oppfylle kravene til kontradiktorisk behandling, underretning og begrunnelse (se 7-2 andre ledd og www.klagenemnda.no). Reglene om klagenemndas behandling er utdypet i prioriteringsforskriften. Klagenemndas vedtak kan ikke overprøves.

Helsedirektoratets kommentarer

Bestemmelsen trådte i kraft 1. januar 2018, jf. Prop. 64 L (2016-2017) og Innst. 320 L (2016-2017).

Første punktum slår fast utgangspunktet om at en kommune har plikt til å oppfylle de tjenestene en privat part har fått gjennom et vedtak i et statlig forvaltningsorgan, selv om kommunen har reist søksmål mot staten etter tvisteloven § 1-4 a og domstolene har funnet vedtaket ugyldig.

Andre punktum er et unntak fra det alminnelige utgangspunktet om at et ugyldig vedtak kan gjøres om, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. I de tilfellene der en domstol har funnet et vedtak etter pasient- og brukerrettighetsloven ugyldig etter et søksmål etter tvisteloven § 1-4 a, kan forvaltningen i utgangspunktet ikke gjøre om vedtaket etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c til skade for den private parten. Omgjøring etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c til skade for den private parten kan likevel skje dersom årsaken til at vedtaket er ugyldig, er at parten selv eller noen som handler på vegne av den private parten, forsettlig eller grovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger eller holdt tilbake opplysninger. Det er ikke tilstrekkelig for omgjøring etter andre punktum at vedkommende selv eller noen som opptrer på vegne av vedkommende, forsettleg eller grovt uaktsomt har gitt uriktige opplysninger eller holdt tilbake opplysninger. For å kunne gjøre om vedtaket må saken i tillegg framstå slik at vedtaket ikke ville fått det innholdet det fikk, dersom det ikke var blitt gitt uriktige opplysninger eller holdt tilbake opplysninger, jf. «fordi» i loven. Uriktige opplysninger har altså ingen betydning dersom den private parten ville hatt krav på tjenesten etter de reelle forholdene i saken. Det er videre bare dersom den personen som kommer med de uriktige opplysningene, har rett til å representere den private parten overfor det offentlige, typisk der en verge kommer med opplysningene, at vedtaket kan omgjøres etter denne bestemmelsen.

Omgjøringskompetansen til forvaltningen blir ellers ikke endret ved denne nye bestemmelsen. I det ligger for det første at forvaltningen, etter en dom for at et vedtak er ugyldig etter et søksmål etter tvisteloven § 1-4 a, fremdeles vil kunne gjøre om vedtaket etter de andre bestemmelsene i forvaltningsloven § 35, også § 35 siste ledd. For det andre, dersom kommunen ikke bringer vedtaket inn for domstolen, gjelder de alminnelige omgjøringsbestemmelsene fullt ut.