4.3.1 Vilkåret må være saklig og ikke uforholdsmessig tyngende

Adgangen til å stille vilkår i salgs- og skjenkesaker er et alkoholpolitisk instrument som gir kommunene mulighet til å næringen i ønsket retning.

Det følger av bestemmelsen at vilkårsadgangen etter alkoholloven er i samsvar med vilkårsadgangen som følger av den alminnelige forvaltningsretten, utviklet gjennom langvarig rettspraksis og juridisk teori. Den ulovfestede vilkårslæren gir forvaltningen adgang til å stille tyngende vilkår for begunstigende vedtak, forutsatt at vedtaket er truffet på bakgrunn av forvaltningsskjønn. Adgangen er begrunnet i en "fra det mer til det mindre"-tankegang: Dersom forvaltningen har adgang til å avslå en søknad, må det også være tillatt å innvilge søknaden, men med visse begrensninger eller på gitte betingelser.

Det kan settes både generelle vilkår for alle skjenkesteder i kommunen og individuelle vilkår i tilknytning til hvert enkelt bevillingsvedtak. Vilkår kan også settes for avgrensede grupper bevillinger for eksempel ut i fra geografisk beliggenhet, konsept, målgruppe og salgs- og skjenketider.

Vilkår kan settes for alle typer bevillinger; alminnelige skjenkebevillinger, bevillinger for en bestemt del av året eller en enkelt bestemt anledning og ambulerende bevillinger. Det kan også fastsettes vilkår for utvidede skjenkebevillinger med rett til innførsel eller tilvirkning for skjenking i egen virksomhet.

De hovedhensyn som begrunner vilkårsfastsettelsen bør nevnes i vedtaket eller gjøres kjent for søkeren på annen måte, jf. forvaltningsloven § 25 tredje ledd.

Krav til saklig sammenheng
Vilkårslæren setter også grenser for hvilke vilkår som kan stilles. For det første må det foreligge saklig sammenheng mellom godet som tildeles og vilkåret som stilles. Hvorvidt et vilkår er saklig begrunnet vil bero på en tolkning av loven, hvor lovens formål og formålet bak de enkelte bestemmelsene vil ha betydelig vekt. Vilkår som bidrar til å fremme lovens formål, avverge skadevirkninger som tillatelsen kan få eller lette kontrollen med ordningen vil normalt anses som saklige. Et vilkår etter alkoholloven kan for eksempel være begrunnet i et ønske om å begrense tilgjengeligheten til alkohol, lette kontroll med utøvelsen av bevillingen eller bidra til at bevillingen utøves forsvarlig, jf. § 4-7, slik at risikoen for regelbrudd reduseres. Krav til aldersgrenser for inngang på et skjenkested eller arrangementsområde er et eksempel på vilkår som kan være begrunnet i flere formål. Et slikt vilkår kan bidra til å redusere tilgjengeligheten til alkohol, gjøre det enklere å føre kontroll rettet mot skjenking av mindreårige og redusere risikoen for at mindreårige blir skjenket eller får tilgang til alkohol.

For å redusere tilgjengeligheten til alkohol, kan kommunen også fastsette generelle retningslinjer knyttet til driftskonsept. Kommunen kan for eksempel ønske å begrense antall skjenkesteder med høy skjenkeprofil, typisk puber, barer og nattklubber, og stille derfor krav om at en viss andel av skjenkestedene skal være spisesteder. Vilkår i bevillingsvedtaket som skal støtte opp om slike retningslinjer vil normalt også anses som saklige, for eksempel krav om spiseplikt, meny, bordservering eller at en viss del av stedets omsetning skal være mat.

Det kan også stilles vilkår om forbud mot annen virksomhet, eksempelvis for å hindre tilgjengelighet til alkohol i kombinasjon med spill eller idrett. Vilkår som forbyr stripping eller lignende underholdning har etter praksis også blitt akseptert, dersom vilkåret er begrunnet i alkoholpolitiske hensyn. Derimot vil vilkåret ikke nødvendigvis være lovlig om begrunnelsen er moralske hensyn.

Det kan stilles vilkår som er begrunnet i hensynet til forsvarlig utøvelse av bevillingen. Dette kan for eksempel være krav om vakthold eller bemanning, særlige krav om fysisk utforming av det enkelte skjenkestedet (for eksempel belysning/plassering av bar mv. for å sikre oversikt og god legitimasjonskontroll) eller krav om at ansatte ikke må drikke alkohol i arbeidstiden. Slike krav vil i noen grad følge direkte av alkoholloven § 4-7 om forsvarlig utøvelse av bevillingen, men bruk av vilkår kan bidra til å tydeliggjøre bevillingshavers ansvar og lette kommunens kontroll med utøvelsen. Kommunen har også anledning til å kreve at bevillingshaver fremlegger et ferdig utformet internkontrollsystem før søknad om bevilling innvilges.

Det vil også kunne settes vilkår som gjelder krav til kunnskap om alkoholloven hos bevillingshaver og dens ansatte. Det kan for eksempel settes som vilkår at alle ansatte skal ha gjennomført Helsedirektoratets e-læringskurs i alkoholloven eller Ansvarlig vertskapskurs. Dersom det settes et slikt vilkår, kan det være rimelig å gi bevillingshaver en gitt frist for gjennomføring av kurs for at vilkåret ikke skal være urimelig tyngende, se nedenfor.

Vilkår som skal lette kontroll kan for eksempel være krav om at bevillingshaver skal gi kommunen melding ved spesielle arrangementer på skjenkestedet og krav om inngangskontroll i risikoperioder (for eksempel natt til lørdag og søndag).

Kommunen kan ikke uten videre stille vilkår om gjennomføring av noe som samfunnsmessig sett er ønskelig, men som lovgivningen går inn for å fremme gjennom andre lover og andre organer. For eksempel vil krav om overholdelse av arbeidsmiljøloven, tobakkskadeloven § 25 (røykeloven) eller krav for å fremme miljøhensyn normalt ikke oppfylle saklighetskravet. Imidlertid er det eksplisitt nevnt i bestemmelsens forarbeider at kommunen kan sette vilkår om at stedet er godkjent av brannvernmyndighetene, Mattilsynet etc.

I forarbeidene er det videre uttalt at de hensyn som kan tillegges vekt ved avgjørelsen av om det skal stilles vilkår, i stor grad vil være de samme skjønnsmessige hensyn som kan vektlegges ved avgjørelsen av hvorvidt en bevilling skal gis – og som er omtalt i alkohollovens § 1-7a første ledd; stedets karakter, beliggenhet, målgruppe, trafikk- og ordensmessige forhold og hensynet til lokalmiljøet for øvrig. I følge forarbeidene er imidlertid adgangen til å sette vilkår noe snevrere enn adgangen til å vektlegge hensyn i medhold av § 1-7a. Ved fastsettelse av vilkår kreves en tettere forankring til loven.

Krav til forholdsmessighet
Selv om det foreligger tilstrekkelig saklig sammenheng, vil vilkåret ikke være gyldig dersom det er uforholdsmessig tyngende i forhold til det som søkes oppnådd, eller det av andre grunner er urimelig.

Dette innebærer at det må foretas en helhetsvurdering, hvor de offentlige behov og interesser må ses i sammenheng med virkningene for bevillingshaver. Jo klarere vilkåret fremmer lovens formål, desto tyngre vilkår kan aksepteres.

Det må her presiseres at lovgiver har forutsatt og akseptert at alkoholpolitiske restriksjoner som regel vil medføre konsekvenser for næringen, og at det langt på vei er opp til kommunen å foreta denne avveiningen (se Ot. prp. nr. 7 (1996-97)). Vilkåret kan likevel ikke være så inngripende at tillatelsen blir uten mening eller på annen måte fremstår som svært urimelig, f. eks. at skjenkestedet ikke kan drives med rimelig økonomisk lønnsomhet.

I henhold til praksis anses vilkår om at alle ansatte på skjenkesteder skal ha bestått kunnskapsprøven, jf. § 1-7c tredje ledd, jf. alkoholforskriften kapittel 5, som et uforholdsmessig vilkår. Begrunnelsen er at dette er en prøve som er rettet mot styrere og stedfortredere og som derfor stiller langt høyere krav til kompetanse om alkohollovgivningen enn det som må kunne forventes av en ordinær ansatt på et skjenkested. 

Et vilkår som griper inn i den personlige integritet eller frihet vil normalt anses uforholdsmessig, selv om det åpenbart er saklig begrunnet.

I henhold til forarbeidene vil normalt heller ikke vilkår som har form av å være økonomisk vederlag eller en tilleggsytelse fra bevillingshaver anses forholdsmessige, selv om de har en saklig, alkoholpolitisk begrunnelse. Dette vil for eksempel gjelde krav om at en del av omsetningen skal gå til frivillige organisasjoner som arbeider mot rus, krav om at lokale produkter må inntas i vareutvalget eller krav om at stedet skal arrangere ungdomsklubb eller et annet alkoholfritt tilbud en dag i uken.

4.3.2 Ulovlig vilkår, nye vilkår i løpet av bevillingsperioden, brudd på vilkår

Fylkesmannen kan prøve om et fastsatt vilkår er lovlig, jf. § 1-16.

Dersom vilkåret er ulovlig, er hovedregelen at ugyldigheten bare rekker så langt ugyldighetsgrunnen tilsier. Hvis det viser seg at et fastsatt vilkår er ulovlig, vil det i utgangspunktet føre til at vilkåret faller bort mens vedtaket forøvrig blir stående. Unntak kan imidlertid tenkes der vilkåret har vært en vesentlig forutsetning for at bevilling i det hele tatt ble gitt, slik at bortfallet av vilkåret gjør at hele forutsetningen for vedtaket svikter.

Fastsettelse av nye vilkår i løpet av bevillingsperioden vil være en endring til skade for bevillingshaver og kan derfor bare skje i den utstrekning forvaltningsloven § 35 tillater det. Ved videreføring av bevilling etter § 1-6 tredje ledd, kan kommunen imidlertid fastsette nye vilkår for bevillingen i samme utstrekning som ved behandling av ny bevilling, jf. alkoholloven § 1-6, 3. ledd, siste punktum.

Vesentlige brudd på fastsatte vilkår vil kunne gi grunnlag for inndragning. Se merknadene til § 1-8.