1.7a.1 Generelt om bestemmelsen

Alkoholloven oppstiller visse vilkår som må være oppfylt for at bevilling skal kunne gis. Når disse vilkårene er oppfylt, er det opp til kommunen, på fritt skjønn, å bestemme om bevilling skal gis. Kommunens skjønn kan ikke overprøves av fylkesmannen. Se for øvrig merknadene til § 1-16.

Det er vide rammer for hvilke hensyn som kan tillegges vekt ved avgjørelsen av bevillingssøknader. I § 1-7a er et utvalg av de vanligste momentene nevnt.

Oppregningen er ikke uttømmende. Øvrige aktuelle hensyn vil i hovedsak knytte seg til generelle samfunnsinteresser, lokale alkoholpolitiske vurderinger, vurderinger av det enkelte skjenkested og den enkelte bevillingssøker. Generelt kan det sies at alle hensyn som fremmer alkohollovens formål er relevante. Det kan også til en viss grad legges vekt på andre hensyn enn de som direkte fremmer lovens formål. Det er alltid et krav at avgjørelsen treffes på saklig grunnlag.

Kommunen kan også legge vekt på færre hensyn, dvs. å anvende et snevrere skjønnstema enn loven angir. § 1-7a er m.a.o. ikke en oppregning av hensyn kommunen plikter å vektlegge. Det pekes også på at flere av hensynene som nevnes, kan slå begge veier – dvs. at de kan gi begrunnelse både for avslag og godkjennelse av bevillingssøknader – avhengig av hvilke prioriteringer kommunen gjør i alkoholpolitikken.

Alkoholloven åpner for store variasjoner mellom kommunene. Den enkelte kommune kan velge ikke å gi salgs- eller skjenkebevillinger i det hele tatt, mens andre ønsker å føre en liberal politikk. Dette innebærer ingen usaklig forskjellsbehandling.

Det må skilles mellom den adgangen bevillingsmyndigheten har til å legge vekt på ulike hensyn ved avgjørelsen av bevillingssøknaden, og den noe snevrere adgangen den har til å knytte vilkår til vedtaket etter §§ 3-2 og 4-3. Det vises til de nevnte bestemmelsene.

For tillatelse til tilvirkning for skjenking i egen virksomhet etter § 4-2 tredje ledd knytter det seg særskilte vilkår, jf. merknadene til § 1-7a andre ledd i punkt 1.7a.7 nedenfor.

1.7a.2 Eksempler på relevante hensyn

Det må trekkes vide rammer for hvilke hensyn kommunen kan tillegge vekt. Her omtales de hensynene loven nevner, og det gis også eksempler på andre relevante hensyn. Fremstillingen er imidlertid ikke uttømmende. I det følgende er de ulike forholdene kommunen kan ta i betraktning forsøkt gruppert under grunnleggende hensyn som er relevante etter alkoholloven. Av den grunn er lovens rekkefølge noe fraveket.

Hensynet til å begrense tilgjengeligheten av alkohol faller åpenbart innenfor lovens ramme. Kommunen kan derfor legge vekt på det antallet salgs- eller skjenkesteder som eksisterer fra før i kommunen. Videre kan det legges vekt på et ønske om å ha alkoholfrie soner eller områder i kommunen. Det er heller ingenting i veien for at kommunestyremedlemmer stemmer i mot alle bevillingssøknader. Kommunen kan også sette et tak på antallet bevillinger, se kommentarene til tredje ledd nedenfor. Det er dessuten adgang til å bestemme at salg av drikk med høyst 4,7 volumprosent alkohol skal monopoliseres, dvs. at bevilling kun deles ut til én eller flere spesialforretninger.

Ønsket om å begrense tilgjengeligheten av alkohol spesielt for ungdom kan føre til at kommunen avslår en søknad om skjenkebevilling ut fra plasseringen i nærheten av skole, ungdomsklubb eller idrettsarena. Det kan også legges vekt på skjenkestedets målgruppe, og avslag kan begrunnes i at stedet tiltrekker seg ungdom selv om disse er over 18 år.

På den annen side kan også hensynet til en rimelig tilgjengelighet for publikum tillegges vekt. Kommunen kan for eksempel avslå søknad om skjenkebevilling til steder som baserer seg på spesielle adgangskriterier, slik som lukkede klubber.

Kommunen kan legge vekt på trafikale hensyn. For eksempel vil skjenkestedets plassering i forhold til trafikkert vei, fortau etc. være relevante hensyn.

Hensynet til offentlig ro og orden i vid forstand er relevant. Det kan derfor legges vekt på om strøket generelt eller skjenkestedet spesielt tiltrekker seg støy, ordensmessige problemer eller kriminalitet. Kommunen kan også avslå søknaden for eksempel med den begrunnelse at skjenkestedet ligger i et boligstrøk, uten at det pekes på særskilte ordensproblemer knyttet til dette spesielle stedet.

Hensynet til kontroll fører til at kommunen kan legge vekt på salgs- eller skjenkestedets størrelse og innredning. Søknad om skjenkebevilling til et selvbetjeningssted eller til et sted som er for uoversiktlig innredet eller for vagt avgrenset (utendørsservering) kan nektes med den begrunnelse at det vil bli vanskelig å føre tilstrekkelig kontroll med skjenkingen. Det kan også legges vekt på hvorvidt stedet har tilfredsstillende kontroll med at det ikke slippes inn åpenbart påvirkede eller mindreårige gjester, eller at mindreårige ikke får servert alkohol. Se for øvrig merknadene til forsvarlighetskravet i alkoholloven § 4-7.

Bevillingsmyndigheten kan legge vekt på hvorvidt man kan forvente at bevillingen vil bli utøvet i samsvar med loven. Etter første ledd andre punktum kan det legges vekt på om bevillingssøker, eventuelt person med innflytelse over driften, er egnet til å forestå salg eller skjenking. Det kan videre legges vekt på bevillingssøkers ansiennitet, kunnskaper om alkoholloven og utdannelse. Bevillingsmyndighetene kan med hjemmel i denne bestemmelsen vektlegge et bredt spekter av forhold som ikke omfattes av vandelskravet i § 1-7b. Det kan for eksempel legges vekt på at den ansvarlige, jf. § 1-7b, har et kriminelt rulleblad av en slik art at han må anses uegnet som bevillingshaver, selv om overtredelsene gjelder lovgivning som ikke har direkte sammenheng med alkohollovens formål. Det kan legges vekt på at søker har alvorlige psykiske problemer, rusproblemer eller vedkommendes evne til å håndtere forretninger forøvrig.

Det kan legges vekt på myndighetenes erfaring med et skjenkested, for eksempel ved ny søknad etter overdragelse.

Dersom det tidligere har foregått narkotikaomsetning eller diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven § 349a på skjenkestedet, kan dette vektlegges selv om salget ikke har ført til inndragning etter § 1-8, jf. § 1-8 tredje ledd og merknadene til denne.

Næringspolitiske hensyn kan være relevante i vurderingen. Siden en bevillingshaver kan ha flere bevillinger, kan det oppstå situasjoner hvor en bevillingshaver i realiteten kan få monopol i en kommune. Dersom kommunen ønsker å motvirke slik monopolisering, kan dette hensynet vektlegges i avgjørelsen. Hensynet til en spesiell gruppe personer som er kulturelt og økonomisk viktig for kommunen, for eksempel studenter eller visse innvandrergrupper, kan tillegges vekt ved tildeling av bevilling. Det kan også legges vekt på om salgs- eller skjenkestedet har lærlingeordning.

Høyesterett fastslo i dom referert i Rt. 1996 side 78 at en kommune har adgang til å legge vekt på ønsket om å skape et levende sentrum og å øke trivselen der.

Videre vil en kommune kunne avslå en søknad om bevilling dersom avslaget er begrunnet i at stedets konsept vil bidra til forhold man på grunn av et eller flere lovmessige hensyn ønsker å unngå. Dersom det legges til grunn at det å ha et etablissement med et bestemt konsept i kommunen/området vil kunne være næringspolitisk uheldig, vil en kommune kunne avslå søknader fordi man av næringspolitiske grunner ikke ønsker å ha slike steder i kommunen/området.

Kommunen kan legge vekt på ønsket om å stimulere utviklingen i visse deler av kommunen.

Også salgs- eller skjenkestedets karakter kan kommunen legge vekt på. Det kan for eksempel legges vekt på om man ønsker salg av drikk med høyst 4,7 volumprosent alkohol kun i dagligvarebutikker med et bredt vareutvalg eller i spesialbutikker. Videre kan det legges vekt på om skjenkestedet skal være et spisested, dansested, rent skjenkested, overnattingssted osv. Eksempelvis vil en spillearkade i et lokale kunne være et moment mot å gi skjenkebevilling i dette lokalet, jf. lovens formål § 1-1. Det er videre adgang til å legge vekt på at et begrenset antall bevillinger skal fordeles på ulike driftskonsepter.

Bevillingsmyndigheten kan til en viss grad vektlegge miljøhensyn. For eksempel kan bevillingssøknader fra charterbåter avslås dersom kloakken ikke tømmes på en forsvarlig måte.

Andre lokale hensyn kan begrunne at søknaden avslås eller innvilges. Plassering i nærheten av offentlig strand, kirke, barnehage og andre offentlige bygninger kan begrunne et avslag.

Det vil ikke være et utenforliggende hensyn å begrunne avgjørelsen i en bevillingssak med et partipolitisk vedtak dersom dette er saklig og alkoholpolitisk motivert. Politiske partier kan i vurderingen av enkeltsaker følge de retningslinjer og politiske vedtak som er nedfelt i det partiprogrammet de er valgt inn på.

Kommunen har full adgang til å endre alkoholpolitisk praksis. Det vil ikke innebære usaklig forskjellsbehandling om kommunen avslår en bevillingssøknad etter å ha godkjent andre lignende søknader, så lenge avslaget er motivert i en generell endring av praksis. Kommunestyret kan for eksempel i bevillingsperioden vedta at det ikke lenger er ønskelig med flere bevillinger generelt, bevillinger i en del av kommunen eller for eksempel i tilknytning til idrettsanlegg.

1.7a. 3 Særlig om bevilling til nettsalg

Alkoholloven åpner for at det kan gis bevilling til nettsalg av øl, jf § 3-1 andre ledd. Salgsformen gir utfordringer når det gjelder kontroll med utlevering av varene. Dette er forhold som bevillingsmyndigheten må ta hensyn til ved behandlingen av en søknad om slik bevilling. Det vises spesielt til alkoholforskriften kapittel 2 og 3, som gjelder salg og utlevering av alkoholholdig drikk, særlig bevillingshavers og styrers ansvar for at salget foregår i samsvar med lov og forskrifter.

1.7a.4 Særlig om fornyelse av bevilling

Fornyelse av bevillingen etter bevillingsperiodens utløp står rettslig i samme stilling som ny søknad. Bevillingshaver har ikke rettskrav på å få fornyet bevilling. Hvert kommunestyre står fritt til å innvilge eller avslå søknader om fornyelse av bevilling ut fra en konkret vurdering av hensynene i § 1-7a, eller ønsket om å føre en generelt strengere eller mer liberal bevillings­praksis.

Det er ikke et krav at det må foreligge misbruk eller andre inndragningsgrunner for at kommunen skal kunne nekte fornyelse av bevillingen. Ved behandling av søknad om fornyelse av bevilling kan det altså legges vekt på forhold ved skjenkestedet eller de ansvarlige, jf. § 1-7b, selv om forholdene ikke var graverende nok til å føre til inndragning. Søknad kan for eksempel avslås fordi det fra skjenkestedets side har foregått diskriminering av bestemte grupper på grunn av for eksempel nasjonalitet, hudfarge, funksjonshemninger, religiøst syn eller seksuell legning.

De samme hensynene vil m.a.o. være relevante både ved første gangs søknad og ved søknad om fornyelse av bevilling. Men ved fornyelse vil man i tillegg ha erfaringer med hvordan bevillingen er blitt utøvd og kan ta hensyn til dette. Man kan videre legge vekt på bevillingshavers ansiennitet, nedlagt kapital og bestående arbeidsplasser. Det kan således legges vekt på hensynet til stabile vilkår for næringsdrivende.

1.7a.5 Eksempler på utenforliggende hensyn

Loven trekker ikke opp nærmere grenser for hvilke hensyn som må anses for utenforliggende. Man må derfor falle tilbake på alminnelige forvaltningsprinsipper som setter grenser for kommunens skjønnsfrihet. Kommunen må i henhold til den forvaltningsrettslige myndighetsmisbrukslære ikke ta utenforliggende hensyn (dvs. ikke gå utenfor rammene av de lovlige hensynene), avgjørelsen må ikke være vilkårlig eller sterkt urimelig, og det må ikke foreligge usaklig forskjellsbehandling. Det skal svært mye til før det kan sies at det er tatt utenforliggende hensyn.

Resultatet av at det legges vekt på utenforliggende hensyn er at vedtaket kan kjennes ugyldig.

Dersom myndighetene som uttaler seg i forbindelse med saksbehandlingen, har lagt vekt på utenforliggende hensyn i sine uttalelser, plikter bevillingsmyndigheten å se bort fra disse under behandling av saken.

Det er ikke mulig å gi noen uttømmende beskrivelse av hensyn som vil være utenforliggende. Enkelte eksempler på hensyn som det ikke er adgang til å vektlegge i avgjørelsen av bevillingssøknader, skal likevel nevnes:

Nektelse av bevilling skal ikke kunne benyttes som virkemiddel i en arbeidskamp. Det er derfor et utenforliggende hensyn å legge vekt på at salgs- eller skjenkestedet for eksempel har nektet å inngå tariffavtale og driver virksomheten ved hjelp av streikebrytere.

Det er videre klart at kommunen ikke kan legge vekt på bevillingssøkers politiske sympatier generelt eller hans alkoholpolitiske syn spesielt, så lenge det ikke er grunn til å tro at vedkommende vil utøve bevillingen i strid med alkoholloven. Det er heller ikke adgang til å legge vekt på forhold som hudfarge, religiøs overbevisning, seksuell legning, medlemskap i organisasjoner etc.

1.7a.6 Kommunale retningslinjer for skjønnet

Kommunen har adgang til å trekke opp retningslinjer for sin behandling av bevillingssøknader, dvs. interne direktiver som angir hvilke hensyn og avveininger forvaltningsskjønnet skal bygge på. Retningslinjene kan standardisere skjønnet og innebærer en operasjonalisering av de relevante hensynene i form av objektive kriterier, slik at det ikke blir nødvendig å foreta et helt fritt skjønn i hver enkelt sak.

Som eksempel på retningslinjer kan nevnes at kommunen skiller mellom ulike typer serveringssteder, slik som spisested, dansested, overnattingssted, ungdomssted e.l. Hvorvidt bevilling skal gis, hva slags alkoholholdig drikk bevillingen skal gi rett til å skjenke og hvilke skjenketider som skal gjelde blir avhengig av hva slags type serveringssted det søkes bevilling for.

Dersom kommunen bruker retningslinjer ved vurdering av bevillingsspørsmål, er det viktig å passe på at retningslinjene blir anvendt på en forsvarlig måte i enkeltsaker. Det er opp til bevillingsmyndigheten å fastslå om den enkelte søker faktisk fyller de lokalt fastsatte kravene for å få bevilling.

Selv om det er utarbeidet retningslinjer, innebærer ikke det at kommunen må følge disse slavisk i hver enkelt sak. Men for å unngå påstand om usaklig forskjellsbehandling, stilles det strenge krav til begrunnelsen dersom disse fravikes i enkeltsaker.

Det anbefales at retningslinjene blir inntatt i en helhetlig rusmiddelpolitisk handlingsplan.

1.7a.7 Særskilte vilkår for tillatelse til tilvirkning, jf. § 1-7a andre ledd

Ved behandling av søknader om utvidelse av en bevilling til å omfatte innførsel for salg i egen virksomhet, jf. alkoholloven §§ 3-1 tredje ledd, eller til å omfatte innførsel og/eller tilvirkning for skjenking i egen virksomhet, jf. 4-2 tredje ledd, skal kommunen på vanlig måte vurdere de alkoholpolitiske sidene etter § 1-7a første ledd.

En skjenkebevilling kan etter § 4-2 tredje ledd utvides til også å omfatte tilvirkning for skjenking i egen virksomhet. Ordningen åpner ikke for at enhver som ønsker det, kan få utvidet sin skjenkebevilling til også å omfatte tilvirkning. Hovedregelen for virksomheter som driver tilvirkning av alkoholholdig drikk er fortsatt den statlige tilvirkningsbevillingen, jf. kapittel 6. Dette gjelder selv om bevillingshaver også driver et skjenkested.

En utvidelse av bevilling etter § 4-2 tredje ledd kan bare gis dersom tilvirkningen inngår som en del av stedets helhetlige tilbud og karakter og dersom tilvirkningen skal skje ved skjenkestedet, jf. § 1-7a andre ledd.

1.7a.7.1 Vilkår om skjenkestedets helhetlige karakter og serveringstilbud

Hvorvidt kravet om at tilvirkningen og skjenkingen må utgjøre en del av stedets ”helhetlige karakter og serveringstilbud” er oppfylt, må vurderes i den enkelte sak. Ved vurderingen av om vilkåret er oppfylt, kan bevillingsmyndigheten for eksempel legge vekt på hensynet til lokale tradisjoner. Dette vil bl.a. kunne fremme lokal kultur og turisme. Det stilles ikke krav om at råvarene til tilvirkningen av drikk er egenprodusert, for eksempel at produksjon av sider må foregå med egen dyrket frukt, men dette vil også være et moment ved vurderingen av helheten i tilbudet.

Det kan videre legges vekt på om det er en historisk og kulturell sammenheng mellom tilvirkning, anvendelse og serveringsstedets øvrige tilbud. Videre vil det være viktig å vurdere om stedet serverer både mat og drikke. Det kan også legges vekt på om tilbudet omfatter mer enn servering, for eksempel kulturelle aktiviteter, gjestenes mulighet til deltakelse i innhøsting og produksjon mv. Lokal tilvirkning av alkoholholdig drikk vil, sammen med mat, produksjon og servering, serveringsstedets karakter, omgivelsene for øvrig og muligheten til å være tilstede under produksjonen kunne være et sentralt element i en totalopplevelse. Denne opplistingen av vurderingsmomenter er ikke uttømmende. Det vil ikke være tilstrekkelig i seg selv at produksjonen og skjenkingen av den alkoholholdige drikken kan skje på samme sted. Ordningen er ikke ment å omfatte barer/restauranter hvor bevillingshaver ønsker å starte produksjon av alkoholholdig drikk, og dermed tilby eget ”brygg” som en kuriositet, uten at dette inngår i et bredere og mer sammensatt serveringstilbud.

1.7a.7.2 Tilvirkningen skal skje ved skjenkestedet

Utvidelsen skal knyttes til det samme lokalet som skjenkebevillingen. Tilvirkning etter den foreslåtte ordningen kan derfor bare skje i tilvirkningslokaler som ligger i samme lokaler som, eller i naturlig forbindelse med, skjenkestedet. Det typiske eksempel på slik naturlig forbindelse er kjeller eller eget bryggerhus på en gård. Av hensyn til at det skal være mulig å kontrollere tilvirkning og skjenking under ett, og å kontrollere at alt det som tilvirkes skjenkes i samsvar med tillatelsen, må det være nærhet mellom tilvirkningssted og skjenkested. Det er ikke tilstrekkelig at serveringssted og tilvirkningssted ligger i samme tettsted, grend eller bygd. Heller ikke kan flere serveringssteder gå sammen om felles tilvirkningssted.

Vilkåret om at tilvirkningen skal skje ved skjenkestedet må ses i sammenheng med vilkåret om at tilvirkning og skjenking skal inngå i en helhetlig totalopplevelse. Jo større fysisk avstand det er mellom tilvirkning og skjenking, desto mindre vil tilvirkning og skjenking ha preg av å være en del av det samme helhetlige tilbudet.

Det vises for øvrig til merknadene til § 4-2 tredje ledd, i pkt 4.2.7.

1.7a.8 Tillatelse til innførsel, jf. § 3-1 tredje ledd

Det er ikke vedtatt tilsvarende begrensninger som de som er vedtatt for ordningen for tilvirkningstillatelse, se punkt 1.7a.7 ovenfor, for å kunne få utvidet bevilling til å omfatte innførsel. Dette innebærer ikke at innehavere av salgs- eller skjenkebevilling automatisk vil få rett til å få utvidet sin bevilling til også å omfatte innførsel til egen virksomhet. Det presiseres videre at selv om det ikke stilles krav til at innførselen skal skje som ledd i virksomhetens helhetlige karakter og tilbud, vil bevillingsmyndigheten stå fritt til å la dette, og andre skjønnstema som etter alkoholloven er lovlige hensyn, gå inn i grunnlaget for vurderingen når søknaden behandles.

Alkohollovens alminnelige prinsipper om kommunenes skjønnsutøvelse gjelder også ved vurdering av søknad om tilvirknings- eller innførselstillegg til skjenkebevillingen. Bevillings­myndigheten står m.a.o. like fritt når den behandler søknader om utvidet bevilling til å omfatte tilvirkning eller innførsel, som de står når de behandler søknader om ordinær skjenkebevilling.

1.7a.9 Særlig om «tak» på antallet bevillinger

Det følger av § 1-7a tredje ledd at kommunen har adgang til å fastsette et maksimalt antall bevillinger til salg og skjenking, et såkalt tak.

Det er opp til kommunestyret å bestemme om man ønsker et tak og hvor høyt dette evt. skal settes. Et ”tak” på antall bevillinger er ikke bindende for en kommune, men en retningslinje kommunestyret når som helst kan endre. Det skiller seg i så måte ikke fra andre retningslinjer kommunen fastsetter for sin alkoholpolitikk.

I tillegg til et generelt ”tak” kan kommunen også sette ulike ”tak” på antall bevillinger til forskjellige driftskonsepter. Det kan således bestemmes at man for eksempel ønsker et visst antall restauranter og et annet antall puber med skjenkebevilling. Det kan også fastsettes særskilte ”tak” for skjenkebevillinger, for eksempel når det gjelder skjenkebevillinger til båter. Videre står den enkelte kommune fritt til å ha en bevillingspolitikk, som, grunnet alkoholpolitiske hensyn, innskrenker adgangen til å få utvidet salgs- eller skjenkebevilling til også å omfatte innførsel eller tilvirkning etter §§ 3-1 tredje ledd og 4-2 tredje ledd. Eksempelvis vil det kunne vedtas et eget tak for antall skjenkebevillinger med tilvirknings- eller innførselstillegg eller besluttes at søknader som ikke kan knyttes til konkrete planer om tilvirkning eller innførsel, ikke vil bli innvilget. Av alkoholpolitiske grunner vil en kommune også kunne vedta at det ikke skal gis utvidede bevillinger i kommunen i det hele tatt.

”Tak” på antall bevillinger kan føre til at søkere får avslag på bevillingssøknaden på tross av at denne ikke skiller seg særlig fra tidligere innvilgede søknader. Særlig er dette aktuelt når det bare gjenstår én bevilling før taket er nådd og flere søkere konkurrerer om den ene bevillingen. Dersom kommunen vil holde fast på begrensningen i antallet, må den foreta et valg mellom søkerne. Kommunen trenger ikke i slike situasjoner å innvilge alle søknader ut fra prinsippet om likebehandling, men det bør fremgå av vedtaket hvilke hensyn det er bygget på og hvorfor den ene er foretrukket. I de fleste tilfellene kan valget mellom konkurrentene forankres i de hensynene som er nevnt ovenfor, som for eksempel beliggenhet osv. Men det blir også godtatt at kommunen velger mellom to svært like søkere på grunnlag av små forskjeller, så lenge valget skjer på et saklig grunnlag. Det er ikke adgang til å la valget bero på tilfeldigheter, som for eksempel loddtrekning.