Tannhelsetjenesten i Norge består av en offentlig sektor som yter tannhelsetjenester til deler av befolkningen etter lov om tannhelsetjenesten, og en privat sektor som tilbyr tannhelsetjenester til den øvrige befolkningen. Ansvaret for den offentlige tannhelsetjenesten ligger hos fylkeskommunene, som innebærer at de både skal organisere forebyggende tiltak for hele befolkningen og gi et regelmessig og oppsøkende tilbud om tannhelsetjenester til gitte grupper i tannhelsetjenestelovens § 1-3, dvs. barn og ungdom 0-18 år, psykisk utviklingshemmede, eldre langtidssyke og uføre i institusjon og hjemmesykepleie, ungdom som fyller 19 eller 20 år i behandlingsåret og andre grupper som fylkeskommunen har vedtatt å prioritere. Fylkeskommunene er også pålagt et samordningsansvar for den offentlige og private tannhelsetjenesten.
Når det gjelder målgruppene i TOO-tilbudet - personer utsatt for tortur og overgrep og personer med odontofobi (sterk tannbehandlingsangst) - har de fått økt oppmerksomhet de senere år. I NOU 2005:11 Det offentlige engasjement på tannhelsefeltet vises det til at odontologiske fagmiljøer antar at ca. to til tre prosent av befolkningen har så sterk frykt for tannlegen at de ikke mottar den behandlingen de har behov for. Det stadfestes at gruppen er liten, men at problemene er store; to av de sentrale forhold er for det første behandlingen av fobien, og for det andre den etterfølgende tannbehandling med eventuell odontologisk rehabilitering av tannsettet på grunn av et oppsamlet behandlingsbehov. Hvilken grad av tannbehandlingsangst som kvalifiserer til diagnosen odontofobi kan imidlertid være uklart ettersom det finnes mange grader av angst for å gå til tannlegen. Utvalget anbefalte at personer med odontofobi ikke gis rett til offentlig finansierte tannhelsetjenester, men at behandlingen av odontofobi bør ligge hos regionale odontologiske kompetansesentre. I sitt høringssvar av 10.11.2005, mente Sosial- og helsedirektoratet at personer som lider av odontofobi som oftest har et stort og oppsamlet behov for tannbehandling, og at disse personene burde få et tilbud om offentlig finansiering av tannbehandling. Direktoratet påpekte at tilbudet burde avgrenses til personer har fått stilt diagnosen odontofobi i diagnosesystemet ICD-10. I høringssvaret vektla også direktoratet at tortur- og overgrepsutsatte ikke var omtalt i utredningen. Gruppene fremheves av direktoratet ved at de kan ha store problemer med oral behandling. Direktorat la derfor frem forslag om at tortur- og overgrepsutsatte personer burde få et tilrettelagt offentlig tilbud.
I St.meld. nr. 35 (2006-2007) Tilgjengelig, kompetanse og sosial utjevning - Framtidas tannhelsetjenester la regjeringen frem forslag til politikk for tannhelsetjenester til befolkningen. I stortingsmeldingen stadfestet regjeringen at de er innforstått med at mange med alvorlig odontofobi er avhengig av behandling av fobien for å bli i stand til å motta tannbehandling. De påpekte at eksisterende kunnskap om omfang, alvorlighet av fobien, behandlingsbehov, forhold knyttet til kostnader og eventuelle kriterier mv. er begrenset, og at de vil sørge for en nærmere kartlegging av forholdene med sikte på en senere vurdering av rett til offentlig finansierte tannhelsetjenester. Når det gjelder tortur- og overgrepsutsatte, mente regjeringen at det er utsatte grupper som kan ha behov for offentlig finansierte tannhelsetjenester. Det ble fremhevet at det er lite kunnskap om antallet personer dette gjelder og hvilke behandlingsbehov de har, og som for odontofobi, vil de sørge for en nærmere kartlegging av forholdene med sikte på senere vurdering av behov for offentlig finansiering av tannhelsetjenester.
I behandlingen av stortingsmeldingen i Stortinget i 2008 ble det fattet et anmodningsvedtak (nr.392) hvor Stortinget ba regjeringen å legge til rette for at tortur- og overgrepsutsatte via henvisning fra fastlege får utredning om terapi og tannbehandling. I brev til Stortinget av 26.08.08 opplyste Helse- og omsorgsdepartementet at de ville vurdere ulike alternative måter å imøtekomme tortur- og overgrepsutsattes behov for tannbehandling som en del av arbeidet med ny tannhelselov. Som oppfølging av dette ga Helse- og omsorgsdepartementet i brev av 03.04.09 Helsedirektoratet i oppdrag å utarbeide forslag til vilkår for og kostnadsanalyse for tannbehandling for både tortur- og overgrepsutsatte.
Som svar på oppdraget fra Helse- og omsorgsdepartementet, utarbeidet Helsedirektoratet rapporten IS-1855 Tilrettelagte tannhelsetilbud for mennesker som er blitt utsatt for tortur, overgrep eller har odontofobi. Hoveddelen som ble avlevert departementet i desember 2009, beskriver hvilke tann- og munnhelseproblemer disse personene kan ha, hva som kan hindre dem i å benytte seg av dagens tilbud og hvorfor de trenger tilrettelagte tjenester. Rapporten gir også anbefalinger om hvordan et tilbud kan organiseres og finansieres, og hvordan kompetanseutvikling for tannhelsepersonell kan bygges opp. Tilleggsrapporten som ble avlevert departementet i juni 2010, beskriver mer i detalj kostnader i forbindelse med etablering av behandlerteam, behovet for systematisert samarbeid med blant annet fastlege, psykolog/psykiater og hvilke samarbeidspartnere som er aktuelle vil være avhengig av målgruppen. I forbindelse med rapporten ble det nedsatt en ekstern arbeidsgruppe med representanter fra fagmiljøer ved Nasjonalt kunnskapssenter om vold og traumatisk stress (NKVTS), universitetene, tannhelsetjenesten, brukerorganisasjoner og yrkesorganisasjoner. Arbeidsgruppen var med å belyse ulike problemstillinger og deltok i drøftinger i arbeidet med rapporten.
I rapporten ble det fremhevet at Helsedirektoratet at helsemyndighetene har som mål om at alle personer i befolkningen skal ha lik tilgang til tannhelsetjenester uavhengig av etnisk bakgrunn, kjønn, personlig økonomi og livssituasjon. Personer som har vært utsatt for tortur eller overgrep og personer som har odontofobi, kan befinne seg i en vanskelig livssituasjon der muligheten til å benytte seg av eksisterende tannhelsetilbud er redusert på grunn av sosiale, økonomiske og/eller helsemessige årsaker. Helsedirektoratet mente derfor at det er formålstjenlig at det etableres ordninger som gjør at tannhelsetjenester blir lettere tilgjengelig for disse personene slik at de som trenger det kan oppnå akseptabel oral helse. I tillegg vil tilbudet kunne være et viktig bidrag til å utjevne sosiale ulikheter i helse.
Helsedirektoratet anbefalte i rapporten en fylkeskommunal modell som bygger på prinsippet om en sterk offentlig tannhelsetjeneste med et klart organisatorisk ansvar og forvaltningsansvar for å sørge for et helhetlig og tilrettelagt tannhelsetilbud. Helsedirektoratet mente at tannbehandling til tortur- og overgrepsutsatte og til personer med odontofobi nå må finansieres fullt ut gjennom rammefinansiering til fylkeskommunene.
Den første bevilgningen til TOO-tilbudet over statsbudsjettet var 2,5 mill. kroner i 2011. Se videre omtale av utviklingen av TOO-tilbudet i kapittel 3.5.