KAPITTEL 1
Bakgrunn

Lov om folkehelsearbeid trådte i kraft 01.01.12 og senere samme år kom forskrift om oversikt over folkehelsen. Forskriften utdyper kommuner og fylkeskommuners ansvar for oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer i sin befolkning.

Loven fastslår gjennom § 24 at Helsedirektoratet har plikt til å utvikle «nasjonale normer og standarder for et godt folkehelsearbeid». Som bistand til kommunene i deres oversiktsarbeid utarbeidet Helsedirektoratet veilederen «God oversikt – en forutsetning for god folkehelse» i 2013.

Statlige, regionale og lokale aktører har i årene etter loven kom, gjort seg erfaringer med det lokale og regionale folkehelsearbeidet. Kartlegginger gjennomført i perioden 2012–2017 viser at

  • flere kommuner har utarbeidet et oversiktsdokument og identifisert sine folkehelseutfordringer
  • flere kommuner har planforankret folkehelseperspektivet
  • flere kommuner har ansatt en folkehelsekoordinator

Samtidig som det er stor utvikling og fremdrift i folkehelsearbeidet lokalt, viser undersøkelser at det det er stor variasjon mellom kommuner i hvor langt de har kommet i folkehelsearbeidet (NIBR 2012, 2014, 2018). Fra kommunalt hold har tilbakemeldingene i perioden i stor utstrekning konsentrert seg om hvordan jobbe for å få etablert et systematisk folkehelsearbeid.

  • Hvordan bruke kunnskap fra oversiktsdokumentet i lokalt og regionalt plan- og utviklingsarbeid?
  • Hvordan forankre og iverksette tiltak?
  • Hvordan arbeide tverrsektorielt?

Hvordan er sammenhengen mellom de ulike elementene i et systematisk folkehelsearbeid?

Riksrevisjonens rapport av lokalt folkehelsearbeid

Riksrevisjonen gjennomførte i perioden 2012–2015 revisjon av det offentlige folkehelsearbeidet. Her ble det blant annet avdekket et behov for en tettere oppfølging og tiltak som understøtter det lokale og regionale folkehelsearbeidet.

I rapporten anbefaler Riksrevisjonen at Helse- og omsorgsdepartementet:

  • legger til rette for økt kunnskap om folkehelse og hva som er effektive folkehelsetiltak, både gjennom forskning og ved formidling av erfaringsbasert kunnskap i kommunene
  • bidrar med tettere oppfølging og tiltak som understøtter det lokale og regionale folkehelsearbeidet, særlig overfor kommuner som er kommet kort i det systematiske arbeidet
  • styrker arbeidet med å forankre folkehelse på tvers av sektorer, blant annet gjennom å synliggjøre helsekonsekvenser og legge til rette for at sektormyndigheter utenfor helse i større grad deltar i folkehelsearbeidet

(Riksrevisjonen 3:11 (2014–2015) s. 10–11)

Behovet for råd og veiledning i oversiktsarbeidet er fremdeles aktuelt. Samtidig er det til dels stor variasjonen i hvor langt kommuner har kommet i folkehelsearbeidet. Revidert veileder vil derfor også utvides til å omfatte alle elementene i et systematisk folkehelsearbeid.

Systematisk arbeidsform - rammebetingelse for folkehelsearbeidet

Hovedtrekkene i loven slik det fremkommer i Prop. 90 L kan refereres gjennom følgende punkter:

  • Ansvaret for folkehelsearbeid legges til kommunen fremfor til kommunens helsetjeneste. Kommunen skal i folkehelsearbeidet bruke alle sine sektorer for å fremme folkehelse, og ikke bare helsesektoren. Rådmannen er folkehelseansvarlig.
  • Kommunenes ansvar for å ha oversikt over helsetilstand og påvirkningsfaktorer blir konkretisert, slik at kommuner får et tydelig bilde av hva som er de lokale helseutfordringer i den enkelte kommune.
  • Statlige helsemyndigheter og fylkeskommunene skal gjøre opplysninger om helsetilstand og påvirkningsfaktorer tilgjengelig og gi støtte til kommunene.
  • Oversikten over folkehelseutfordringer skal inngå som grunnlag for arbeidet med planstrategier. En drøfting av kommunens/fylkets helseutfordringer bør inngå i lokal/regional planstrategi.
  • Kommunen skal fastsetter mål og strategier for folkehelsearbeidet som er egnet for å møte kommunens egne folkehelseutfordringer. Mål og strategier skal forankres i planprosessene etter plan- og bygningsloven.
  • Kommunene skal iverksette nødvendige tiltak for å møte lokale utfordringer.

Hovedelementene i et systematisk folkehelsearbeid

Folkehelseloven angir en arbeidsform for folkehelsearbeidet som er tilpasset plan- og bygningsloven. Arbeidsformen og dens tidsperspektiv har basis i en kommunestyreperiode på fire år.

Det systematiske folkehelsearbeidet er illustrert ved hjelp av figuren under. Gjennom å få oversikt over helsetilstanden og påvirkningsfaktorer på helse skal folkehelseutfordringer og ressurser identifiseres. Disse skal inngå som grunnlag for planlegging etter plan- og bygningsloven. For å fatte gode beslutninger og utforme tiltak er det viktig at hensyn til folkehelsen og påvirkningsfaktorer vurderes. 

 

Illustrasjon av det systematiske folkehelsearbeidet
Illustrasjon av det systematiske folkehelsearbeidet

Figuren illustrerer at oversiktsarbeidet er integrert i folkehelsearbeidet, det skal ikke ses på som noe eget eller være løsrevet fra de andre elementene. 

For å illustrere hvordan dette kan brukes, har NEMFO (Nettverk for Miljørettet Folkehelsearbeid) utarbeidet et eksempel på hvordan kommunen kan jobbe systematisk med lokale støyforhold. Dette er et eksempel på en systematisk prosess fra oversikt til gjennomføring og evaluering.

Oversikt over lokale støyforhold

Når en kommune skal kartlegge lokale støyforhold vil dette arbeidet være lovhjemlet i Folkehelseloven, forskrift om miljørettet helsevern, forurensningsloven og forurensningsforskriften.

Foruten statistikk fra blant annet nasjonale statistikkbanker, vil anleggseiere av vei, bane og havn være viktige kilder til informasjon.

Et vanlig område kommunen kartlegger støy i er: boliger i rød og gul støysone, eventuelt stille områder, arealplanlegging.

Jamfør det systematiske folkehelsearbeidet og elementene i det systematiske folkehelsehjulet kan prosessen deles inn som følgende:

  1. Oversikt
    Oversikt over støyforhold som del av kommunens folkehelseutfordringer gjennom pålagt støykartlegging i henhold til forurensingsforskriftens kapittel 5.

Oversikt over/analyse av midlertidig støybelastning i forbindelse med bygge- og anleggsaktivitet i byutviklingsområder eller store samferdselsprosjekter.

  1. Planstrategi
    Oversikten over/analysen av støyforhold skal ifølge forurensningsforskriften munne ut i en handlingsplan, og kan inngå som kunnskapsgrunnlag for kommuneplan og kommunal planlegging generelt.
  1. Fastsette mål i planer
    Basert på støykartleggingen må det utarbeides en handlingsplan mot støy med beskrivelse av tiltak. Anleggseiere har ansvaret (herunder kommunene).

Kommunen kan fastsette mål i handlingsplan mot støy, i kommuneplan ved for eksempel å etablere stille områder og i reguleringsplan og byggesaksarbeid.

Retningslinje for håndtering av støy i arealplanlegging T-1442 kan gjøres gjeldende i reguleringsbestemmelser.

  1. Tiltak/evaluering av tiltak
    Folkehelseloven og forskrift om miljørettet helsevern gir hjemmel for krav om retting/utbedring av støyforhold, mens forurensningslovgivningen gir nærmere anvisning. Forurensningsforskriften setter grenseverdier for når kartlegginger må gjennomføres, og når en tiltaksplan må etableres og hvilke grenseverdier som gjelder.

Fasadetiltak på boliger og fysiske skjermingstiltak. Kommunen kan velge å gjøre tiltak selv om grenseverdiene ikke er overskredet.

Evaluering av tiltak
Har støykartlegging og handlingsplanene bedret situasjonen for beboerne langs veier og bane?

Færre eller flere boenheter i rød støysone/gulstøysone?

Hensyntas støy i arealplanlegging?

Kartlegginger over tid vil avklare om målene er oppnådd eller om ytterligere arbeid er nødvendig.

  1. Evaluering/forbedring av folkehelsearbeidet

Vurdering og forbedring av folkehelsearbeidet er det siste elementet i den fireårige syklusen som utgjør det systematiske folkehelsearbeidet.

Det som skal vurderes er

1) om folkehelsen i kommunen utvikles i riktig retning

2) hva som er forbedringsområder i kommunens systematiske folkehelsearbeid

Dersom kommunen har identifisert støy som en av sine folkehelseutfordringer vil dette være et av elementene som bør vurderes om det har bidratt til å bedre folkehelsen i kommunen ev hva som er forbedringspunktene.

Målgrupper

Målgruppen for veilederen:

  • Folkevalgte og administrativ ledelse i kommuner og fylkeskommuner
  • Ansatte i kommuner og fylkeskommuner som har oppfølging av folkehelsearbeidet som en del av sin funksjon

Retningslinjen er faglig normerende

Den nasjonal faglige veilederen er normerende og retningsgivende ved at den gir anbefalte handlingsvalg for virksomheten. Sammen med andre relevante nasjonale faglige retningslinjer, veiledere og rundskriv, vil denne veilederen kunne være et nyttig verktøy i organisasjonens folkehelsearbeid.

Innspill, evaluering og revisjon

Arbeidet med veilederen har vært organisert gjennom en intern prosjektgruppe og ekstern referanse/innspillsgruppe. Den eksterne gruppen har bestått av representanter fra kommuner, fylkeskommuner, folkehelseinstituttet og ansatte i helsedirektoratet. Videre har fylkesmannen vært involvert i tillegg til helsetilsynet. Forøvrig har det vært dialog med representanter fra FOU-miljø om kunnskapsgrunnlaget. Innspill som har kommet er innarbeidet i veilederen.

Helsedirektoratet har ansvar for å oppdatere veilederen. Dette gjøres fortløpende. Lesere av veilederen kan legge inn tips og forslag til forbedringer på Helsedirektoratets nettsider. Versjonen som ligger på Helsedirektoratet skal til enhver tid sees på som den mest oppdaterte versjonen.

Sist faglig oppdatert: 12. september 2019