Tiltak

Veileder til lov og forskrift inneholder fortolkning og veiledning til lov- og forskriftsbestemmelser

§ 7. Tiltak

Kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer. Dette kan blant annet omfatte tiltak knyttet til oppvekst- og levekårsforhold som bolig, utdanning, arbeid og inntekt, fysiske og sosiale miljøer og bomiljø- og nærmiljøkvaliteter, fysisk aktivitet, kosthold, smittsomme sykdommer, skader og ulykker, vold og overgrep, tobakksbruk, alkohol- og annen rusmiddelbruk, fremming av psykisk helse og forebygging av psykiske plager og lidelser, diskriminering og ensomhet.

Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven), kapittel 2, § 7 første ledd

Kilde: lovdata.no

Hva mener loven med tiltaksplikt og nødvendige tiltak?

Folkehelseloven § 7 første ledd stadfester at kommunen skal iverksette nødvendige tiltak for å møte folkehelseutfordringene i kommunen og tiltak skal komme som konsekvens av utfordringsbildet beskrevet i oversiktsdokumentet (§ 5). Med nødvendige tar lovgiverutgangspunkt i hva den enkelte kommune har behov for. Hvilke tiltak som iverksettes og omfanget må være et resultat av den enkelte kommunes behov.

Kommunens tiltaksplikt innebærer at kommunen skal iverksette tiltak med tanke på de folkehelseutfordringer kommunen har. Tiltakene må sees i lys av rammen de arbeider innenfor, deriblant den økonomiske og personellmessige situasjonen. Det er kommuneorganisasjonen som må vurdere om iverksetting av tiltak er forenlig ut fra kommunens situasjon (Prp. 90 L (2010–2011)).

I lys av lovens formål må tiltak forstås bredt, og kan inkludere helsefremmende, forebyggende og beskyttende og sosialt utjevnende tiltak. Det kan omfatte både nye tiltak eller videreføring og forsterkning av eksisterende tiltak. Tiltak kan knytte seg til flere ledd i årsakskjeden bak folkehelseutfordringene, og må ikke ha folkehelse som primærformål.

Tiltak kan omfatte mange ulike sektorer når aktiviteter i disse sektorene har betydning for folkehelsen. Helsetjenesten er her en sektor på linje med andre sektorer som kan gjennomføre folkehelsetiltak. Tiltak etter folkehelseloven kan rette seg mot hele befolkningen, deler av befolkningen, men også individer, dersom det ut fra et folkehelseperspektiv vil være fornuftig å sette inn tiltak på individnivå for å møte lokale folkehelseutfordringer (Prop. 90 L s. 76).

Hva er kunnskapsbaserte tiltak?

Det kommunale folkehelsearbeidet skal være systematisk og kunnskapsbasert. Med kunnskapsbasert henviser lovgiver til at arbeidet bygger på faglig anerkjente metoder. Folkehelsearbeidet skal bygge på kunnskap om de faktiske ressurser og folkehelseutfordringer lokalt. Dette innebærer at oversiktsarbeidet og kommunens fireårige oversiktsdokument er en forutsetning for det øvrige lokale folkehelsearbeidet. Dette fritar imidlertid ikke kommuner fra ansvaret om å møte utfordringene med iverksetting av handling, jf. føre-var-prinsippet. Dette innebærer at det skal være målene som styrer tiltakene og ikke motsatt. Helsedirektoratets veiledning vil være knyttet til tiltak og eventuelt prioriteringsverktøy og ikke til selve prioriteringen. Det legges ikke opp til at nasjonale normeringer skal gi grunnlag for hva kommunene skal prioritere av tiltak. Prioriteringene skal ta utgangspunkt i lokale utfordringer.

Tiltak og strategier for å utjevne sosiale helseforskjeller – hva kan kommunene gjøre?

Det stilles ofte spørsmål om hva kommunene kan gjøre for å utjevne sosiale helseforskjeller. Den årlige målingen av det systematiske folkehelsearbeidet i kommunen viser at dette er noe kommunene er opptatt av å prioritere høyt som tiltaksområde (Helsedirektoratet 2026). Kommunene har et lovpålagt ansvar for å bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller (folkehelseloven § 4).

Hva kan kommunene gjøre?

Sosiale helseforskjeller oppstår i all hovedsak som en konsekvens av samfunnets fordeling av ressurser, både materielle (inntekt, formue, bolig ol) og psykososiale ressurser som utdanning, sosial kapital og sosiale nettverk. Disse forskjellene bidrar igjen til sosial ulikhet i levevaner særlig når det gjelder tobakksbruk, men også kosthold og fysisk aktivitet, og det påvirker helsetjenestebruk. Det er med andre ord en rekke faktorer som bidrar til og opprettholder sosiale helseforskjeller. Komplekse sammenhenger betyr at man må ha en bred tilnærming for å kunne løse disse utfordringene. Helsedirektoratet har laget et «kart» som forsøker å illustrere dette. Kartet viser at innsatsen bør rette seg mot alt fra grunnleggende faktorer som økonomi og oppvekstsvilkår, via risikofaktorer som dårlig bomiljø og uheldig helseatferd, til mer umiddelbare påvirkningsfaktorer som helsetjenestetilbud og oppfølgingstjenester. Sagt på en annen måte må man kombinere målrettet innsats mot spesielt utsatte grupper med befolkningsrettede tiltak (ibid) Videre må tiltakene rettes inn mot alle ledd i årsakskjeden som fører til sosial ulikhet i helse.

Etter en ekstern gjennomgang av arbeidet med å redusere sosiale helseforskjeller i Norge i 2023 (Goldblath m.fl.,2023), anbefaler at Norge anvender prinsippet om proporsjonal universalisme i utforming av tiltak for å redusere sosiale helseforskjeller. Utgangspunktet for dette prinsippet er at universelle tiltak ikke alltid bidrar til utjevning. Men ved å innrette slike tiltak på en måte som virker best for de som trenger det mest, vil man oppnå en sterkere utjevningseffekt. Proporsjonal universalisme og hva det kan bety i en norsk kontekst blir nærmere drøftet i rapporten. Utjevning av sosiale helseforskjeller – mer av det som virker og nye steg (Helsedirektoratet, 2024).

Kommunen rår over vesentlige virkemidler av betydning for befolkningens helse og en jevn fordeling av denne. Kommunens virkemidler i dette arbeidet er for eksempel i kraft av å være planmyndighet etter plan- og bygningsloven, samfunnsutvikler og eier av skoler og barnehager, og som ansvarlig for kommunale helse- og omsorgstjenester.

Strategier og tiltak for å redusere sosiale helseforskjeller må ses i sammenheng med utviklingen av lokalt kunnskapsgrunnlag. I arbeidet med kunnskapsgrunnlaget for folkehelsearbeidet skal kommunen være særlig oppmerksom på trekk ved kommunesamfunnet som kan skape eller opprettholde sosiale helseforskjeller (jf. forskrift om oversikt over folkehelsen). God kontekstuell kunnskap er blant annet viktig for å kunne planlegge strategisk for å motvirke opphoping av levekårsutfordringer (Hofstad 2019, ikke publisert). Stadig flere kommuner har tilgang til levekårsdata på sonenivå, og flere vil få det etter hvert. Dette vil avdekke sosial ulikhet innad i kommunen og gjøre det enklere å iverksette målrettede tiltak der hvor levekår- og helseutfordringene er størst, og/eller utvikle universelle tiltak etter prinsippet om proporsjonal universalisme.

Tabellen under viser eksempler på tiltak hvor man kombinerer brede befolkningsrettede innsatser, med målrettede tiltak

Ved lesing av tabellen er det verdt å merke seg følgende:

Innholdet er kun eksempler, og må ikke oppfattes som en uttømmende liste.
Inndelingen i kategoriene kan diskuteres, det er ikke nødvendigvis skarpe skiller mellom disse.

Eksemplene må forstås ut fra at utfallsmålet er mindre ulikhet i helse i befolkningen, ikke ulikhet generelt. Det vil blant annet si at virkemidlene som ligger til helsesektoren, i tillegg til andre sektorer, er tydelige.

Tiltaksområder i lokalt folkehelsearbeid
Tiltakstype	Forhindre sosiale ulikheter i helse	Redusere risiko for sosiale ulikheter i helse	Redusere sosiale ulikheter i helse
Universelle strategier og tiltak (hele befolkningen)	Planlegge for gode og trygge bomiljøer med god sosial miks Sikre barnehager og skoler med god kvalitet Utvikle trygge nærmiljøer som gir muligheter for aktivitet, deltakelse, inkludering, sosial støtte og medvirkning	Redusere omfang av støy, luftforurensning og annen forurensning Legge til rette for sunn mat i barnehager og skoler Ansvarlig alkoholpolitikk Motvirke mobbing	Sikre likeverdige tilbud i de kommunale helse- og omsorgstjenestene
Målrettede strategier og tiltak (sårbare grupper)	Sikre bolig til utsatte grupper Tilby gratis kjernetid i barnehager / inntektsgradert foreldrebetaling for barnehageplass Bidra til inkludering i arbeidslivet (stimulere til praksis- og arbeidsplasser) Etablere tilbud om fritidsaktiviteter til barn og ungdom i familier med svak økonomi	Sørge for et godt råd- og veiledningstilbud til personer med økonomiske problemer Tilby gratis (subsidierte) tjenester for endring av levevaner og mestring av helseutfordringer (frisklivs- og mestringstilbud) Løfte områder med levekårsutfordringer	Sørge for gode tilbud til de som har helserelaterte eller sosiale problemer (f.eks. PP-tjenester, psykologtjenester, lærings- og mestringssentre og lavterskel helsetjenester for utsatte grupper)

Veileder til lov og forskrift inneholder fortolkning og veiledning til lov- og forskriftsbestemmelser

Iverksetting av tiltak er en forutsetning for å oppfylle formålet med folkehelseloven, jf.§ 1 (lovdata.no).

Kommunestyret og kommunedirektøren er ansvarlig for at tiltak iverksettes

Med folkehelseloven ble ansvaret for folkehelsearbeidet løftet ut fra helsesektoren i kommunen og over til kommuneorganisasjonen, i praksis til kommunestyret og kommunedirektøren. Det er rådmannen som har ansvaret for å iverksette kommunens vedtatte politikk og derigjennom folkehelsepolitikken. Kunnskapsgrunnlaget skal være en del av utgangspunktet for arbeidet med kommunal planstrategi. Alle sektorer har ansvar for iverksetting av tiltak, men det er kommunestyret og kommunedirektøren som har det overordnede ansvaret.

Iverksetting av tiltak som respons på kommunens folkehelseutfordringer

Hvilken del av – eller sektor – i kommunen som gjennomfører tiltak, vil variere avhengig av utfordringsbildet og prioriteringene kommunen har gjort. Ofte vil flere sektorer iverksette ulike tiltak som respons på samme folkehelseutfordring. Tiltak for å bedre levekår for barn i lavinntektsfamilier kan være eksempel på dette. Her kan oppvekstsektor, helsesektor, byutviklingssektor, kultursektor med flere bidra på tiltakssiden.

Tiltak kan iverksettes som svar på kommunens utfordringsbilde eller som oppfølging av kommunale planer.

Kommunens tiltak kan iverksettes både som en direkte oppfølging av utfordringene som er identifisert og de kan utløses etter en videre håndtering i kommunale plan- og beslutningsprosesser. Det er imidlertid ikke en forutsetning at folkehelseutfordringen er planforankret for at den skal utløse tiltaksplikten. Samtidig er det viktig å fremheve at det ikke er tilstrekkelig med planer dersom de ikke resulterer i handling.

Stats- og fylkeskommunalt forankrede virksomheter, samt frivillige og private aktører, har også virkemidler som kan påvirke helseatferd og endre status for helserisiko. Dette er nødvendig å ta med seg inn i arbeidet med tiltak. Kommunens arbeid med utforming av mål, strategier og tiltak bør identifisere og vurdere aktuelle samarbeidspartnere i og utenfor kommunen. Helsedirektoratet har laget veivisere som skal fungere som et praktisk hjelpemiddel i kommunenes arbeid med tiltak for å bedre befolkningens helse. Foruten eksempler fra ulike kommuner på iverksatte tiltak beskrives sentrale prinsipper for tiltaksutforming. På forebygging.no finnes alle tiltak som er under utvikling i forbindelse med Program for folkehelsearbeid i kommunene.

Veileder til lov og forskrift inneholder fortolkning og veiledning til lov- og forskriftsbestemmelser

§ 7. Tiltak

Kommunen skal gi informasjon, råd og veiledning om hva den enkelte selv og befolkningen kan gjøre for å fremme helse og forebygge sykdom.

Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven), kapittel 2, § 7 andre ledd

Kilde: lovdata.no

Folkehelseloven § 7, andre ledd omhandler kommunens ansvar for helseopplysning som del av arbeidet med å iverksette folkehelsetiltak. Helseopplysning er et pedagogisk virkemiddel overfor enkeltpersoner, grupper i befolkningen eller hele befolkningen for å fremme helse og forebygge sykdom.

Forventningen til kommunen innebærer å formidle kunnskap om faktorer som påvirker helsen, samt å drive bevisstgjørende og holdningsskapende arbeid. Intensjonen er å endre atferd. Til grunn for bestemmelsen ligger også idéen om at befolkningen har rett på informasjon om faktorer som påvirker helse. Kommunene kan drive helseopplysning på ulike måter. Lovgiver stiller ingen krav om spesifikke metoder, arenaer eller liknende, men bemerker at helseopplysning ikke er en oppgave for helsetjenesten alene. Kommunen bør søke samarbeid med frivillig sektor, andre myndigheter og aktører. Lovgiver er tydelig på at helseopplysning omfatter mer enn enveisformidling. Helseopplysning er også kommunikasjon basert på gjensidig forståelse, involvering og deltakelse, jf. prinsippet om medvirkning. Dette er også i tråd med utviklingen av folkehelsearbeidet der en har gått fra vektlegging av opplysningsarbeid og planlagt påvirkning av atferd over mot dialog, medvirkning og mobilisering. Eksempler på hvordan kommunen kan drive helseopplysning: Gjennom forebyggende helsetjenester som helsestasjon, helsetjenester i skoler, fastlege, frisklivssentral mv. (jf. helse- og omsorgstjenesteloven). Metoder kan være direkte kommunikasjon, skriftlig materiell, sosiale medier og kampanjer (for eksempel følge opp initiativ fra nasjonale helsemyndigheter).

Gjennom samarbeid med frivillige organisasjoner som gir helseinformasjon til grupper i befolkningen.
Gjennom samarbeid med andre myndigheter/aktører som politiet og NAV om informasjon til (grupper i) befolkningen om faktorer som påvirker helse.

Kommunen bør være oppmerksom på at det er sosiale forskjeller i hvem som finner, forstår, vurderer og aktivt forholder seg til helseinformasjon. Det er også ulike barrierer som bidrar til at informasjonen ikke når enkelte befolkningsgrupper, som kulturelle, språklige og andre subjektive forhold (eksempelvis tidligere mestringserfaring). Denne kunnskapen bør legges til grunn ved utforming og tilpasning av informasjon til ulike målgrupper, valg av arenaer, kanaler osv.