KAPITTEL 3
Metode og prosess

Nasjonal faglig retningslinje for tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge (IS-2826, ISBN: 978-82-8081-601-6) har blitt utarbeidet i samarbeid mellom Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politidirektoratet, Arbeids- og velferdsdirektoratet og Integrerings- og mangfoldsdirektoratet etter oppdrag fra Helse- og omsorgsdepartementet. Retningslinjen erstatter veilederen Fra bekymring til handling (IS-1742).

Bakgrunn

Bakgrunnen for oppdraget er Opptrappingsplanen for rusfeltet, Prop. 15 S (2015–2016) hvor det står følgende:

"I et samarbeid mellom Helsedirektoratet, Utdanningsdirektoratet, Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet, Politidirektoratet og Arbeids og velferdsdirektoratet skal det utarbeides en revidert veileder «Fra bekymring til handling». Målet er en kortfattet veileder med kunnskapsbaserte anbefalinger til kommunen for å styrke oppdager- og handlingskompetansen i alle ledd og sektorer. Den vil hovedsakelig innrette seg mot oppdager- og handlingskompetanse overfor barn, unge og foresatte."

Mål med retningslinjen

Målet med retningslinjen er at anbefalingene styrker oppdager- og handlingskompetansen hos ledere og ansatte i kommunen (se "Målgruppe" nedenfor) slik at utsatte barn og unge oppdages tidlig og får tilpasset hjelp og oppfølging.
Retningslinjen vil ha en allmenn innfallsvinkel, slik at den vil ivareta alle barn og unge med mål om å nå utsatte barn og unge.

Identifisering og tiltak knyttet til gravide er ivaretatt i nasjonal faglig retningslinje for svangerskapsomsorgen.
Når det gjelder andre retningslinjer og veiledere til de ulike sektorene, vises det til nettstedene til de seks direktoratene som står bak retningslinjen.

Retningslinjen har to overordnede deler:

  1. Anbefalinger knyttet til kommunens ansvar i tidlig oppdagelse av utsatte barn og unge og deres foreldre.
  2. Anbefalinger knyttet til ansattes ansvar fra kunnskap til handling i arbeidet med utsatte barn og unge og deres foreldre.

Målgrupper

Målgruppen for retningslinjen er:

  • kommunens politiske og administrative ledelse
  • ledere og ansatte i barnehage og skole
  • ledere og ansatte i aktuelle tjenester og sektorer
  • barn og unge mellom 0-24 år og deres foreldre

Retningslinjen retter seg også til samarbeidspartnere som politi, private virksomheter, frivillig sektor og andre som jobber med barn og unge.

Begreper brukt i retningslinjen

"Barn og unge" brukes om alle under 18 år. Dette gjelder også unge inntil 23 år som mottar ettervern fra barnevernet og elever i videregående opplæring ut det skoleåret de fyller 24 år. 

"Utsatte barn og unge" er barn og unge med risiko for å utvikle problemer som kan lede til mangelfull grunnopplæring, med påfølgende utfordringer knyttet til utdanning, arbeid og helse, og som står i fare for fremtidig marginalisering (Strategi 0-24 samarbeid, 2018)  

"Foreldre og foresatte" brukes om mor, far, eller andre som har daglig omsorg/foreldreansvar for barnet eller ungdommen.

"Bekymring" brukes om en skjønnsmessig vurdering basert på kjente beskyttelses- og risikofaktorer og tegn som gir grunnlag for bekymring. Begrepet defineres annerledes under barnevernloven, hvor det vises til kriterier for meldeplikten til barnevernet ved bekymring.

"Risikofaktorer" er forhold som øker risikoen for at barn og unges utvikling hindres eller hemmes, og kan være knyttet til barnet selv, til foreldre og/eller miljøet for øvrig. Tilsvarende brukes "beskyttelsesfaktorer" om forhold som demper risikoen for å utvikle problemer når risikofaktorer er til stede, som for eksempel positive familiemessige forhold (Helsedirektoratet, 2018).

Kommunens ansvar for barn og unges oppvekst

Kommunen skal, etter folkehelseloven § 4, fremme befolkningens helse, trivsel, gode sosiale og miljømessige forhold, bidra til å forebygge psykisk og somatisk sykdom, skade eller lidelse, bidra til utjevning av sosiale helseforskjeller og bidra til å beskytte befolkningen mot faktorer som kan ha negativ innvirkning på helsen.

Kommunen skal videre fremme folkehelse innen de oppgaver og med de virkemidler kommunen er tillagt, herunder ved lokal utvikling og planlegging, forvaltning og tjenesteyting, og iverksette nødvendige tiltak for å møte kommunens folkehelseutfordringer, jf. folkehelseloven § 4 og § 7. Kommunen skal videre følge nøye med i de forhold barn lever under, og har ansvar for å finne tiltak som kan forebygge omsorgssvikt og adferdsproblemer, jf. barnevernloven § 3-1 første ledd.

Å sørge for tidlig oppdagelse og innsats og ivaretakelse av utsatte barn og unge og deres foreldre med behov for oppfølging, er en viktig del av å fremme god helse og trivsel i kommunen. Kommunen har et overordnet ansvar for dette. De ulike tjenesteområdene i kommunen som jobber med barn og unge har ansvaret for tidlig oppdagelse og tidlig innsats, og ansvaret er også delvis tillagt ansatte i kommunen individuelt.

Det er mange tjenester i kommunen som jobber for å ivareta barn og unge, og disse reguleres delvis av ulikt lovverk. Tjenesteområder som er særlig relevante for tidlig oppdagelse og tidlig innsats og ivaretakelse av barn og unge, er i denne retningslinjen:

  • Barnehage og skole, som blant annet reguleres av henholdsvis barnehageloven og opplæringsloven
  • Barneverntjenesten, som blant annet reguleres av barnevernloven
  • Helse- og omsorgstjenestene, herunder særlig helsestasjons- og skolehelsetjenesten, men også andre typer tjenester som har kontakt med barn og unge, som blant annet reguleres av helse- og omsorgstjenesteloven
  • NAV-kontoret, som blant annet reguleres av NAV-loven og sosialtjenesteloven

De sektorspesifikke lovene må ses i sammenheng med kommuneloven og forvaltningsloven.

For å sikre tidlig oppdagelse og handling, er det viktig at de ulike tjenesteområdene i kommunen samarbeider. En sentral samarbeidsaktør er kultur- og fritidssektoren. Samarbeid må skje innenfor grensene som lovverket setter, for eksempel med hensyn til taushetsplikt, samtykke, personvern og dokumentasjon.

Brukermedvirkning

Et godt tilbud til barn, unge og foreldre i kommunen forutsetter at brukerne involveres. De har rett til å medvirke, og tjenestene har plikt til å involvere dem. Retten til medvirkning følger av Grunnloven § 104 og FNs barnekonvensjon art.12. Den er også hjemlet i pasient- og brukerrettighetsloven § 3-1 og barnevernloven §§ 1-6 og 6-3, jf. forskrift om medvirkning og tillitsperson.

For å kunne danne seg egne synspunkter, må ethvert menneske ha tilstrekkelig informasjon. Retten til å medvirke innebærer dermed også en rett til å få tilstrekkelig og tilpasset informasjon. At barnet har fått tilstrekkelig informasjon, betyr at barnet sitter på den informasjonen barnet trenger for å kunne danne seg synspunkter.

Det kan blant annet være informasjon om hva saken handler om, hvilke valg og eventuelle beslutninger som må treffes, og konsekvensene av dem. Barnet skal også fritt kunne gi uttrykk for sine synspunkter, jf. FNs barnekomité Generell kommentar nr. 12 (2009) paragraf 25. I tillegg skal barnet informeres om at det ikke har plikt til å uttale seg. Tilpasset informasjon innebærer at informasjonen gis på en måte som er tilpasset barnets alder og modenhet, funksjonsevne og språk, slik at barnet opplever informasjonen tilgjengelig og relevant.
Brukermedvirkning forutsetter at brukeren ses som en likeverdig partner i diskusjoner og blir hørt når det tas beslutninger som angår han/henne.

Kommunens nettsider bør ha informasjon om helsetjenesten, barneverntjenesten og andre hjelpetilbud, slik at barn og unge lett kan finne ut hvor de skal henvende seg hvis de har det vanskelig eller trenger hjelp.

Ung.no og læringsressursen Jeg Vet for barnehager og skoler gir barn og unge informasjon om rettigheter og tilbud, og kan bidra til økt kunnskap om hvor de kan få hjelp.

God kommunikasjon er en forutsetning for brukermedvirkning, og for at alle brukerne skal få hjelpen de trenger. Når barn, unge, eller pårørende har begrensede norskkunnskaper, har tjenesteyteren ansvar for å bestille kvalifisert tolk i forkant av samtaler. Med kvalifisert tolk menes tolk oppført i Nasjonalt tolkeregister. Det er ikke lov å bruke barn som tolk.

Mer informasjon om helse- og omsorgspersonell sitt ansvar for god kommunikasjon via tolk i møte med personer med begrensede norskkunnskaper, finnes i Helsedirektoratets veileder om god kommunikasjon via tolk for ledere og personell i helse- og omsorgstjenestene.  På Integrerings- og mangfoldsdirektoratets nettsider er det mer informasjon om Nasjonalt tolkeregister, lovverk og praktisk veiledning i tolkebruk.

Tilsynsmyndigheter

Lovlighetstilsyn innebærer en kontroll av at virksomheten oppfyller kravene i lovverket, samt muligheten til å gi pålegg om å korrigere dersom praksisen i virksomheten ikke er i samsvar med regelverket.

Statens helsetilsyn har ansvar for å føre lovlighetstilsyn innenfor områdene helse, sosial og barnevern. Tilsynet gjennomføres av fylkesmannen, som er direkte underlagt helsetilsynet i tilsynssaker, jf. helsetilsynsloven § 1.  Fylkesmannen fører lovlighetstilsyn med skolene, jf. opplæringsloven § 14-1. Kommunen fører lovlighetstilsyn med kommunale og private barnehager, jf. barnehageloven § 16. Fylkesmannen fører også lovlighetstilsyn med kommunens oppfyllelse av sine plikter som barnehagemyndighet.

Videre kan fylkesmannen i særlige tilfeller føre tilsyn med at den enkelte barnehage blir drevet i samsvar med barnehageloven med forskrifter, jf. barnehageloven § 9. Fylkesmannen fører lovlighetstilsyn med kommunen, og at denne overholder de plikter som fremkommer i sosialtjenesteloven kapittel 4 og § 16 første ledd jf. sosialtjenesteloven § 9. Statens helsetilsyn har det overordnede faglige tilsynet med kommunens virksomhet i arbeids- og velferdsforvaltningen jf. sosialtjenesteloven § 10.

Fylkesmannen fører også tilsyn med barneverninstitusjonene, omsorgssentre for enslige asylsøkere og sentre for foreldre og barn, jf. barnevernloven § 2-3 fjerde ledd bokstav c) og § 2-3 b, jf. § 5-7 og § 5A-7. Fylkesmannen fører tilsyn med kommunens forpliktelser etter barnevernloven § 2-3 fjerde ledd. Fylkesmannen fører tilsyn med lovligheten av andre statlige tjenester og tiltak, jf. § 2-3 b fjerde ledd, for eksempel Barne- ungdoms- og familieetaten.

Arbeidsprosess, organisering og metode

For å imøtekomme de nasjonale føringene om kunnskapsbaserte anbefalinger til kommunen om å styrke oppdager og handlingskompetansen ble det besluttet å utarbeide en nasjonal faglig retningslinje. Arbeidet har hatt en bred representasjon fra de seks aktuelle direktoratet i tillegg til en referansegruppe med representanter fra kommuner, brukerorganisasjoner, kompetanse- og forskningsmiljøer.

Anbefalingene i Nasjonale faglige retningslinjer utarbeides gjennom en kunnskapsbasert tilnærming. (www.helsedirektoratet.no). Det innebærer at forskning, klinisk erfaring og brukererfaring blir vurdert samlet opp mot ønskede og uønskede konsekvenser av foreslåtte tiltak.

Folkehelseinstituttet (FHI) har på bestilling fra Helsedirektoratet utarbeidet kunnskapsoppsummeringer basert på både systematiske oversikter og primærlitteratur. På områder der det er funnet mindre forskningsbasert kunnskap og/eller overføringsverdien fra internasjonal til norske forhold er lav, blir klinisk kunnskap og brukerkunnskap tillagt større vekt.

Rapporten "Kunnskapsgrunnlag - Metoder for tidlig identifisering av risiko hos barn og unge" (Rapport IS-2696, 2017) ble utarbeidet på oppdrag fra Helsedirektoratet. Med utgangspunkt i denne rapporten, bestilte Helsedirektoratet to systematiske oversikter fra FHI:

Overførbarheten av de to systematiske oversiktene er imidlertid begrenset fordi de omhandler andre grupper barn og unge sammenlignet med hva som er målgruppen for nasjonal faglig retningslinje om tidlig oppdagelse for utsatte barn og unge. Studiedeltakere og kontekst i de to rapportene fra FHI er barn og unge som enten er utsatt for omsorgssvikt  eller rettslig avhør av barn som var mistenkt for å være utsatt for seksuelt misbruk.

Kunnskapsgrunnlaget er basert på:

Anbefalinger i nasjonale faglige retningslinjer merkes som svake, sterke eller som krav i lov eller forskrift

  • Svake anbefalinger benytter «kan» eller «foreslås». En svak anbefaling indikerer at ulike valg kan være riktig for ulike brukere. Ansatte i kommunen som arbeider med barn, unge og foreldre må vurdere sammen med brukeren hva som er riktig å gjøre i den enkelte situasjon. Det blir tatt hensyn til den enkelte brukers verdier og preferanser.
  • En sterk anbefaling benytter "bør" eller "anbefales" og indikerer at fordelene veier opp for ulempene. Det innebærer at brukere og ansatte i kommunen i de fleste situasjoner vil mene at det er riktig å følge anbefalingen. Avvik fra anbefalingen bør dokumenteres.
  • Formuleringer med hjelpeverb «skal» eller «må» brukes på områder som er begrunnet ut fra lov eller forskrift, og er merket «Krav i lov eller forskrift».

I Nasjonal faglig retningslinje om tidlig oppdagelse for utsatte barn og unge har alle anbefalingene forankring i lov eller forskrift.

Arbeidsgruppe bestående av de seks direktoratene:

Helsedirektoratet (Hdir) – Turid Moseid (prosjektleder) og Tine Sveen
Utdanningsdirektoratet (Udir) - Reidun Antonsen
Arbeids- og velferdsdirektoratet (Avdir) - Stine Glosli og Jan-Markus Lund
Barne-ungdoms og familiedirektoratet (Bufdir)- Silje Vie Solhjell
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) - Katrine Bakke Lossius
Politidirektoratet - Christian Stoutland/ Anne Merete Ansok

Referansegruppe:

  • Kompetansesenter Rus (KoRus) Bergen – Spesialkonsulent Solveig Storbækken
  • KoRus Øst, Psykolog Karen Hafslund
  • Regionalt kunnskapssenter for barn og unge (RKBU) Nord, Psykolog /Professor Monica Martinussen
  • RKBU Vest, Psykolog/forsker Reidar Jacobsen
  • Regionsenter for barn og unges psykiske helse (RBUP) øst og sør, forsker Astrid Austvoll-Dahlgren/ studieleder Ellen Solstad Olavesen
  • Regionalt ressurssenter for vold og traumatisk stress (RVTS) vest – Spesialkonsulent /barnevernspedagog Linda Kvalvik/ Psykologspesialist Cathrine Eide
  • Læringsmiljøsenteret, forsker Klara Øverland
  • Haugesund kommune, prosjektleder Bedre Tverrfaglig Innsats -  Inger Lise Bratteteig
  • Bydel Nordre Aker/Oslo, prosjektleder Bedre Tverrfaglig Innsats - Petronelle Gaarder Herbern
  • Steinkjær kommune, Marianne Vollen
  • Brukerrepresentant - Juvente, Kjetil Vesteraas
  • Brukerrepresentant- " Å leve etter volden, TDR

Referanser

  • Helsedirektoratet (2018): Kunnskapsgrunnlag – Metoder for tidlig identifisering av risiko hos barn og unge. IS-2696.
  • Helsedirektoratet (2012): Veileder for kunnskapsbaserte retningslinjer, IS-1870.
  • Lov om folkehelsearbeid (folkehelseloven) LOV-2017-03-03-8 Tilgjengelig fra: www.lovdata.no 
  • Grunnloven FOR-2018-06-01-788 
  • FNs konvensjon om barnets rettigheter, Barnekonvensjonen, Vedtatt av De forente nasjoner 20. november 1989 Ratifisert av Norge 8. januar 1991
  • Lov om barnehager (barnehageloven) LOV-2018-06-22-64
  • Lov om grunnskolen og den videregående opplæringa (opplæringslova) LOV-2018-06-22-56 
  • Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven) LOV-2018-12-20-113 
  • Lov om barneverntjenester (barnevernloven) LOV-2018-04-20-5 
  • Lov om pasient- og brukerrettigheter (pasient- og brukerrettighetsloven) LOV-2018-06-15-38
  • Lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven) LOV-2018-12-20-98 

Sist faglig oppdatert: 03. desember 2019