4.1 Aktørenes vurdering av arbeidet i intensjonsavtalen
I følge Fafos årsrapporter for 2017 og 2018 oppleves intensjonsavtalen som viktig og meningsfull av aktørene som har inngått avtalen. De rapporterer at de er fornøyde med avtalen og at de føler at de får noe igjen for å være med, men de påpeker også at det kan være utfordrende å lykkes med å nå målene som er satt. Flere peker på at det finnes rammebetingelser utenfor aktørenes kontroll som gjør arbeidet krevende.
Hovedmotivasjonen til å være med oppgis å være ønsket om å bidra til bedre folkehelse og dermed ta et tydelig samfunnsansvar. Samarbeid for å nå felles mål og oppgis også som sentral faktor, samt at deltakelse i avtalen bidrar til økt kommersiell synlighet. For å nå målene er det viktig at helsemyndighetene bidrar med tiltak for bevisstgjøring om et sunnere kosthold, mens aktørene på sin side jobber med optimalisering av eksisterende produkter og utvikling av nye produkter, samt markedsføring og andre salgsfremmende tiltak for sunnere valg som sine hovedtiltak.
Et grunnleggende premiss for å lykkes med å nå folkehelsemålene er at samarbeidet er basert på gjensidig respekt og tillit. Denne tilliten ble brutt da produktavgiftene for sjokolade- og sukkervarer samt alkoholfrie drikkevarer ble økt på kort varsel i statsbudsjettet 2018, som beskrevet under innsatsområde 2 i kap. 3.2. Det er senere ikke tatt initiativ fra Regjeringen til å gjenopprette tilliten og som konsekvens er samarbeidet om sukkerreduksjon lagt i bero fra og med 2018. Arbeidet i de øvrige innsatsområdene har fortsatt som planlagt, men myndighetenes håndtering av utfordringene i innsatsområde 2 har preget samarbeidet på en negativ måte siden.
Aktørene konstaterer at avtalestrukturen i Intensjonsavtalen derfor er sårbar og påvirkes av endringer utenfra, som eksempelvis at andre virkemidler enn de som er spesifisert i avtalen tas inn som alternativer eller supplement. Det er erfart at avtalen ikke fremstår som bindende for Stortinget, noe som er krevende for samarbeidet.
4.2 Helsemyndighetenes vurdering av arbeidet i intensjonsavtalen
Helsemyndighetene mener at det forpliktende samarbeidet under intensjonsavtalen er et sterkt og viktig tiltak for å nå målene om et sunnere kosthold, hvor næringen viser samfunnsansvar. Arbeidet er i tråd med regjeringsplattformen hvor det er presisert at samarbeidet med matvarebransjen om sunnere kosthold skal styrkes. Aktørene i hele matvarekjeden har både et ansvar og stor makt til å kunne gjøre det enkelt for forbrukerne å velge sunt.
Det er positivt at arbeidet med salt har gitt gode resultater, dette betyr mye for folkehelsa. Evalueringen av intensjonsavtalen og utviklingen i norsk kosthold viser imidlertid at det gjenstår mye arbeid for å nå målsetningene om reduksjon av inntaket av mettet fett og økning i inntaket av frukt, bær, grønnsaker, grove kornprodukter og fisk. Det er viktig at arbeidet videreføres og styrkes.
Samarbeidet om reduksjon i sukkerinntak ble av bransjen lagt på is som følge av økning i særavgiftene på sjokolade- og sukkervarer og alkoholfrie drikkevarer i 2018. Til tross for dette har bedriftene fortsatt arbeidet med å redusere sukkerinnhold i drikke og matvarer.
4.3 Intensjonsavtalens to siste virkeår
Det er ved inngangen til 2020 ikke noe som skulle tilsi at det skal gjøres endringer i avtalen i dennes to siste virkeår. Det foreløpige grunnlaget for å vurdere grad av måloppnåelse i de ulike innsatsområdene, som kommentert i kap. 3.1-3.4, viser til at det ikke vil være realistisk å sette nye og mer ambisiøse mål enn de som allerede er avtalt for perioden. Det er heller ikke grunnlag for å gjøre endringer i partenes avtalte leveranser.
Blant det viktigste i samarbeidet fremover vil være å arbeide videre med allerede belyste tiltak for best mulig måloppnåelse. Herunder fortsatt fokus på å gjøre det lettere for forbrukeren å ta sunnere valg i tråd med kostrådene gjennom produkt- og sortimentjusteringer, informasjon og markedsføringstiltak.
Her vil det også være nyttig i større grad å invitere til tverrdepartementalt samarbeid for å involvere større deler av verdikjeden for mat og drikke og undervisningssektoren. Eksempelvis gjennom å finne løsninger fra forskning og innovasjon for reduksjon av mettet fett i primærleddet og økt matkunnskap i skolen. Det er også sentralt å få økt kompetanse og datagrunnlag for å vurdere omfanget av grensehandelen og hvordan denne påvirker det samlede kostholdets sammensetning.
Det må i tillegg arbeides med å finne frem til løsninger for å øke kvaliteten på grunndata i Matvaretabellen og få gjennomført den avtalte forbruksundersøkelsen fra SSB, jfr. kap. 3.6.2. Aktørene etterlyser også muligheten til å påbegynne en prosess for å utrede endring i regelverket for å kunne bruke sammenlignende ernæringspåstander i merking og markedsføring i større grad, jfr. kap. 3.5.3.
En bærebjelke i intensjonsavtalen er å arbeide for å nå de nasjonale målene for folkehelsepolitikken gjennom å stimulere til et kosthold i tråd med de offisielle kostrådene. For å lykkes er det avgjørende å nå frem til befolkningen med vitenskapelig basert informasjon for å stimulere til sunne valg. I et mediebilde med mange alternative stemmer må helsemyndighetenes påvirkningsarbeid får høy prioritet. Det er behov for gjentagende tiltak for å opprettholde tilliten til kostrådene og Nøkkelhullet. Det er også fortsatt behov for målrettet og konkret informasjon om hvordan de enkelte kostrådene kan følges i praksis.
De nasjonale kostrådene har den siste tiden blitt utfordret ved at flere kommuner har fremsatt egne kommunale mål og planer for bærekraftig og sunn mat og måltider i kommunale institusjoner, uten ytterligere henvisning til kostrådene. Blant annet har både Bergen kommune og Oslo kommune i sine politiske plattformer 2019-2023 mål om mer plantebasert kosthold og redusert kjøttforbruk. Ingen av kommunene henviser i denne sammenheng til behovet for økt sjømatkonsum. Det må følges tett opp fremover hvorledes disse initiativene eventuelt påvirker forbrukerens adferd og matvalg, særlig blant barn og unge i vekst.
Sist, men ikke minst, bør arbeidsgruppene i de ulike innsatsområdene vurdere om det er formålstjenlig i større grad å benytte seg av de ulike fagkompetansene som finnes tilgjengelig gjennom intensjonsavtalens referansegruppe.
4.4 Intensjonsavtalen etter 2021
Folkehelsemeldingen Meld. St. 19 (2018–2019) «Gode liv i eit trygt samfunn» beskriver at Regjeringen ønsker å videreutvikle samarbeidet med næringslivet om folkehelsearbeid på ulike områder og forlenge avtaleperioden for intensjonsavtalen frem til 2025.
Aktørene i dagens intensjonsavtale deler en formening om at et forpliktende og langsiktig samarbeid er et grunnleggende tiltak for å nå målene for folkehelsepolitikken om økt levealder med god helse og trivsel samt reduserte sosiale helseforskjeller.
For videreføring av intensjonsavtalen er det imidlertid en forutsetning at Regjeringen tar initiativ som kan reetablere tilliten i samarbeidet, slik at samarbeidet om reduksjon av tilsatt sukker kan gjenopptas.
Erfaringene fra avtalearbeidet i 2016–2019 viser også til at det er nødvendig å sikre økt involvering og eierskap til intensjonsavtalen fra flere departementer enn dagens Helse- og omsorgsdepartementet. Kostholdsmålene blir påvirket også av rammebetingelser og virkemidler utenfor intensjonsavtalen, slik som tiltak innen forskning, landbruksproduksjon, utdanning, klima og bærekraft.
Sist, men ikke minst, vil det være behov for en grundig prosess for å fastsette nye mål og vurdere om det er behov for å inkludere ytterligere målemetoder for å følge opp måloppnåelsen.