Kommunens ledelse bør legge til rette for gode prioriteringsprosesser
Anbefalingen er faglig normerende og et hjelpemiddel for å ta forsvarlige valg som fremmer god praksis, kvalitet og likhet innenfor folkehelsen og for helsetjenesten. Anbefalingen er ikke rettslig bindende.
knyttes til viktige ordinære prioriteringsprosesser for kommunens ledelse. Blant annet prosesser som leder frem til kommuneplan, tema- og sektorplaner, økonomiplan og årsbudsjett jf. kommuneloven (lovdata.no) og plan- og bygningsloven (lovdata.no)
Sørg for systematikk i vurderingen av behov ved å planlegge viktige ordinære prioriteringsprosesser i sammenheng med styringssystemet for ledelse og kvalitetsforbedring. Det innebærer systematisk arbeid med å
forberede og planlegge prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester i sammenheng med beslutningsprosesser for
kommuneplan, tema- og sektorplaner
økonomiplan og budsjett
gjennomføre prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester i tråd med
kommunens vedtatte kommuneplan, tema- og sektorplaner
kommunens vedtatte økonomiplan og budsjett
andre politiske og administrative vedtak i kommunen
evaluere, korrigere og følge opp prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester i tråd med oppdatert kunnskap fra blant annet
underveisrapporter
årsrapport
andre relevante kunnskapskilder
Tilrettelegging for en god prioriteringsprosess som kjennetegnes av likhet, upartiskhet og konsistens over tid oppnås for eksempel med:
åpenhet, å gjøre informasjon tilgjengelig og forståelig for berørte parter, herunder informasjon om
den aktuelle prioriterings-situasjonen
prioriterings-kriteriene nytte, ressurs og alvorlighet
prioriterings-prosessen
kunnskapsgrunnlaget for det aktuelle tiltaksområdet
begrunnelsen for prioriterings-beslutningen
inkludering og medvirkning fra berørte parter, for eksempel fra
tjenestemottakere og deres pårørende
brukerorganisasjoner og andre interessegrupper
innbyggere
politikere, råd og utvalg, herunder de tre lovpålagte rådene for ungdom, eldre og personer med funksjonsnedsettelser
ledere og ansatte
muntlige og skriftlige innspill for øvrig
oversikt og kontroll for å sikre tillit til prosessen og beslutninger, for eksempel med
bruk av styringsinformasjon om hvordan prioriteringsbeslutningen virker i praksis
bruk av ny kunnskap som tilsier at beslutningen må revurderes
Forbered og planlegg prioritering av tiltak:
Finn frem eller lag en oversikt over viktige beslutningsprosesser, for eksempel et årshjul.
Gjør informasjon om prioriteringskriterier og prioriteringsprosesser tilgjengelig og forståelig for berørte parter, for eksempel via kommunens nettsider.
Beskriv den aktuelle prioriteringssituasjonen, for eksempel med bruk av styringsinformasjon fra tiltaksområdets årsrapport og årsbudsjett.
Vurder å arrangere innspillsmøte med berørte parter og interessenter, for eksempel åpent møte på kveldstid eller sak til møte i kommunale råd og utvalg.
Sammenstill innspill til prioritering av tiltak.
Gjennomfør prioritering av tiltak:
Ranger og diskuter innspill til prioritering av tiltak, for eksempel ved hjelp av en prioriteringsmatrise der aktuelle tiltak rangeres fra høyest til lavest prioritet på bakgrunn av samlet vurdering av nytte, ressurs og alvorlighet.
Kom frem til beslutning om endelig prioritering av tiltak, for eksempel gjennom vedtak i ledermøte, budsjettseminar eller politisk møte.
Informer berørte parter om prioriteringsbeslutningen på en for dem forståelig måte, for eksempel muntlig i møte eller skriftlig via nettsider.
Gjennomfør prioritering av tiltak i praksis.
Følg med på hvordan prioriteringene fungerer i praksis, for eksempel ved hjelp av kontinuerlig datainnsamling fra tjenestemottakere og -utøvere, underveisrapporter og årsrapporter.
Evaluer, korriger og følg opp prioritering av tiltak:
Sammenstill data om hvordan prioriteringene har fungert i praksis, for eksempel ved å følge anbefaling om bruk av styringsinformasjon i prioriteringsarbeidet.
Kartlegg om det er kommet ny relevant kunnskap som har betydning for prioriteringen av tiltak fremover.
Vurder å arrangere evalueringsmøte for drøfting av hvordan prioriteringene har fungert i praksis, for eksempel et åpent møte med berørte parter eller sak til ordinært møte i kommunale råd og utvalg.
Gjør informasjon om hvordan prioriteringene har fungert i praksis og om det er kommet ny relevant kunnskap som har betydning for prioritering av tiltak fremover tilgjengelig for berørte parter, for eksempel via kommunens nettsider.
Vurder om prioriteringen av tiltak skal videreføres, korrigeres eller opphøre.
Legg til rette for at helsepersonell og saksbehandlere har nødvendige verktøy for dokumentasjon av hvilken nytte tjenestemottakerne har av tiltak, hvilke ressurser som brukes til gjennomføring av tiltak og alvorligheten av tilstanden til tjenestemottakerne. Bruk denne informasjonen i prioriteringsprosesser på politisk og administrativt nivå.
Bruk av styringssystemet i prioriteringsprosesser Helsedirektoratet har fått innspill fra kommunale ledere på ulike nivå og med ansvar for ulike typer helse- og omsorgstjenester om behov for at veilederen bygger på etablerte systemer. Styringssystemet for ledelse og kvalitetsforbedring er nevnt som eksempel på et slikt system. Kommunens ledelse har ansvar for å etablere et styringssystem for virksomheten jf. forskrift om ledelse og kvalitetsforbedring i helse- og omsorgstjenesten (lovdata.no). Styringssystemet omfatter planlegging, gjennomføring, evaluering og korrigering av virksomhetens aktiviteter, jf. helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 (lovdata.no) og forskriften om ledelse og kvalitetsforbedring. Erfaringer fra praksis er at prioriteringsprosessen gjerne begynner med en forberedelsesfase før planlegging, gjennomføring, evaluering og korrigering. Modellen for kontinuerlig kvalitetsforbedring illustrerer hvordan prosessen kan deles opp i fem faser, jf. Modell for kvalitetsforbedring (helsebiblioteket.no).
Viktige beslutningsprosesser for prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester Flere ledere i kommunale helse- og omsorgstjenester har i ulike møter med Helsedirektoratet uttrykt at beslutninger om prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester først og fremst skjer gjennom kommunens ordinære beslutningsprosesser. Med ordinære beslutningsprosesser forstås prosesser som leder frem til vedtatte strategier, planer og budsjetter. Kommuneplan, økonomiplan, årsbudsjett og årsregnskap som alle vedtas av kommunestyret vurderes å være spesielt viktige.
I tillegg trekker ledere i kommunene frem at øvrige saksfremlegg til politiske møter, folkevalgtopplæring, innbyggerkommunikasjon, etisk refleksjon, kompetanseplanlegging, fagutvikling og daglig drift kan være viktige for prioriteringsprosesser i kommunale helse- og omsorgstjenester.
Til arbeidet med prioriteringsprosesser i kommunale helse- og omsorgstjenester, er det utarbeidet en modell som har til hensikt å vise sammenheng mellom en kommunes plansystem, system for ledelse og kvalitetsforbedring og prioritering av tiltak i kommunale helse- og omsorgstjenester. Modellen (figur 1) er presentert for ledere i utvalgte kommuner. Tilbakemeldinger på modellen er at den kan være til hjelp for arbeidet med prioriteringer i kommunens ledelse. En av kommunene som har brukt modellen i egen virksomhet i forbindelse med budsjettprosess, fikk tilbakemelding fra kommunedirektør, kommunalsjef og enhetsledere om at modellen "ga mening".
Figur 1: Ordinære beslutningsprosesser for prioriteringer i kommunale helse- og omsorgstjenester og bruk av styringssystem.
Likhet: Alle skal ha like muligheter til å tilegne seg informasjon og uttrykke sine meninger. En forutsetning for likhet er åpenhet om prioriteringsprosesser, -beslutninger og -kriterier.
Upartiskhet: Enkeltparter skal ikke ha urimelig stor innflytelse på prioriteringsbeslutninger.
Konsistens: Kriterier og prosedyrer for prioriteringsbeslutninger må være stabile over tid.
Ledere i kommunale helse- og omsorgstjenester har løftet frem eksempler på gode prioriteringsprosesser fra eget arbeidssted. Eksemplene handler om å se på den samlede ressursbruken i helse- og omsorgstjenesten, kort saksbehandlingstid, tydelig rolleavklaring, tjenestebeskrivelser gjennom bruk av innsatstrapp, omsorgstrapp og kriterier for tjenestetildeling, involvering av berørte parter, forankring hos berørte parter, medarbeidermedvirkning og pasient-, bruker- og pårørendemedvirkning. Disse erfaringene samsvarer med kjennetegnene for gode prioriteringsprosesser i verdensbankens rapport.
Brukerrepresentanter som har deltatt i arbeidet med å utvikle veilederen har påpekt at det er viktig for dem å vite hvordan prioriteringsprosessene gjennomføres for å være trygge på at grunnleggende verdier som likhet og rettferd blir ivaretatt. De uttrykker at både åpenhet om hvordan prioriteringsprosesser foregår, hvilke kriterier som brukes og hvordan de vektes er viktig for å opprettholde tillit. Helsedirektoratets brukerråd har uttrykt forståelse for at prioriteringer er vanskelig, men nødvendig. De oppfordrer kommunene til å være åpne om prioriteringsutfordringer, og være klare til å svare på vanskelige spørsmål. Systematisk folkehelsearbeid (veileder til lov og forskrift) viser til plan- og bygningsloven og beskriver blant annet medvirkning i forbindelse med arbeidet med kommunal planstrategi.
En anbefaling til kommunens ledelse fra brukerrepresentantene er å legge til rette for tidlig involvering av brukerrepresentanter og å gjøre det på systemnivå. For eksempel ved å løfte prioriteringer som tema inn i møter i etablerte råd og utvalg og i opplæringen av kommunens politikere, råd og utvalg. Brukerrådet uttrykte tydelig at det å etablere dialog om prioriteringer på et tidlig tidspunkt vil gjøre det enklere å ha saklige diskusjoner også på et senere tidspunkt når prioriteringsbeslutninger er tatt og noen brukergrupper er berørt av uønskede nedprioriteringer.
Også blant ledere i de kommunene Helsedirektoratet har vært i kontakt med, trekkes viktigheten av åpenhet frem. På den ene siden at manglende åpenhet skaper mistillit i befolkningen. På den andre siden at det er spesielt vanskelig å nå frem med saklig informasjon om nedprioriteringer fordi det vekker sterke følelser hos både direkte berørte parter, befolkningen og lokalpolitikere. Flere uttrykker at det er spesielt vanskelig å nå frem med informasjon om og ha dialog om den helhetlige vurderingen. Det er vanskelig å få frem at beslutningen bygger på en samlet vurdering der både nytte, ressurs og alvorlighet er tillagt vekt. I innspill til arenaer for deling av informasjon nevnes først og fremst kommunens nettsider. Det har sammenheng med at deling av informasjon om prioriteringsprosesser, -kriterier og -beslutninger via kommunens nettsider og andre medier vil bidra til bedre tilgang på informasjonen for kommunens innbyggere. På den måten kan sannsynligheten for at prioriteringsbeslutningen forstås og aksepteres også økes.
Kommunens ledelse plikter å legge til rette for åpenhet om egen virksomhet i slike prosesser. Grad av åpenhet må imidlertid tilpasses den aktuelle konteksten. Åpenheten må for eksempel ikke gå på bekostning av hensyn til personvern eller innebære at prosessen tar uhensiktsmessig lang tid. Kommunens plikt til åpenhet gjelder blant annet å
aktivt informere om egen virksomhet, samt om virksomhet som andre utfører på vegne av kommunene og legge til rette for at alle kan få tilgang til informasjonen, jf. kommuneloven § 4-1 (lovdata.no)
føre journal og gjøre saksdokument, journaler og liknende register åpent for innsyn så lenge ikke annet følger av lov og forskrift, jf. offentlighetsloven §§ 3 og 10 (lovdata.no)
Kommunens ledelse har ikke bare ansvar for å dele informasjon. De har også ansvar for at tjenestene har systemer og rutiner som legger til rette for innhenting og bruk av erfaringer fra tjenestemottakere og pårørende. Dette kommer blant annet frem av lov, forskrift og normerende produkter, som for eksempel
sikre medvirkning fra alle berørte interesser i plan- og byggesaksbehandling, gjøre rede for medvirkningsopplegg samt påse at medvirkning er oppfylt i planprosesser utført av andre, jf. plan- og bygningsloven §§ 1-1, 4-1 og 5-1 (lovdata.no)
I tillegg til dette skal kommuner innenfor forvaltningsområdet for samisk språk sørge for at samiske tjenestemottakeres behov for tilrettelagte tjenester blir vektlagt ved utforming av tjenesten. Dette gjelder også den enkeltes utvidede rett til bruk av samisk språk i helse- og omsorgstjenesten, jf. sameloven §§ 3-1 første ledd bokstav a) og 3-5 (lovdata.no).
Helsedirektoratet (2024). Kommunens ledelse bør legge til rette for gode prioriteringsprosesser [nettdokument]. Oslo: Helsedirektoratet (lest 11. desember 2024). Tilgjengelig fra https://www.helsedirektoratet.no/veiledere/prioriteringsveiledere/prioriteringer-i-kommunale-helse-og-omsorgstjenester/kommunens-ledelse/kommunens-ledelse-kan-i-prosesser-for-prioriteringer-folge-modell-for-kontinuerlig-forbedring-og-legge-til-rette-for-innspill-fra-berorte-parter
